Klimakrisen, klimarisiko og innrammingen av norsk klimapolitikk

[Denne artikkelen er gjengitt med tillatelse fra Stat & Styring. Den er tidligere publisert i Stat & Styring Årgang 33, nr. 2 2023, side 16-21.]

Det mange har til felles, er en understreking av klimautfordringenes alvor. Vi ser det samme i FNs rapporter og EUs politikk, og i Norge opplever vi etter hvert også fysiske konsekvenser av et klima i endring.

Den globalt forankrede utslippspolitikken er det klart synligste elementet i norsk klimapolitikk. Klimatilpasning er klimapolitikkens «lillebror» og er i motsetning til utslippspolitikken knyttet til de stedbundne effektene av klimaendring. Klimatilpasning sikter mot å redusere risikoen som følger av klimaendringer. Møtet mellom utslippsreduksjon, klimatilpasning og krisediskurs skaper dermed et politisk omdreiningspunkt som vi her vil løfte fram, med et særlig blikk for klimatilpasning. Hvordan kan vi forstå den norske klimapolitikken i lys av en krise- og risikoorientert innramming?

Det er gode grunner til å reise dette spørsmålet: Politikkens innramming har konsekvenser for politikkens innhold i form av fokus og prioriteringer.[1] Klimapolitikkens innramming etablerer grenseganger mot andre politikkområder og overskrider sektorgrenser i utformingen av den klimapolitiske dagsordenen, responsen på klimaendringene og effektene av slike tiltak. Politikkens innramming forteller oss også noe om hvilken styringskapasitet politikken søker å etablere, og hvilke legitimitetsutfordringer den møter.

Styringskapasitet og styringslegitimitet er sentrale hensyn for håndteringen av sammensatte styringsutfordringer, ikke minst når det gjelder kriser og risiko.[2] Klimakrisen og klimarisiko er ikke bare knyttet til avgrensede hendelser i tid og rom, men også til et bevegelig problemkompleks der konsekvensene av politiske valg flettes sammen med utfordringer – for både natur og samfunn – som spiller seg ut på tvers av lokale, nasjonale og globale nivå over lang tid. Vi snakker om et av de mest gjenstridige problemene vi har.[3]

Klima, sikkerhet og risiko

Klimapolitikken preges i dag av en insisterende retorikk. Av mange forstås klimaendringene som en eksistensiell trussel – en nødsituasjon som kan legitimere hastetiltak av ekstraordinær karakter. Andre diskusjoner er mer moderate og rammer klimautfordringene inn som risiko mer enn som direkte trusler. Dette representerer to varianter av såkalt «sikkerhetisering» – en oversettelse av det engelske «securitization» – der klimaproblemet ses som et spørsmål om samfunnssikkerhet, beredskaps- og nødtiltak på grunn av situasjonens alvorlighetsgrad.

Dette er en sentral del av Ulrich Becks tanker om «Risikosamfunnet». I sin siste bok The metamorphes of the world beskriver han hvilke utviklingsbaner som er mulige med de klimarisikoene verden står overfor, både negative og positive. Teorien handler altså ikke bare om negative konsekvenser av menneskelig aktivitet, men også om hva som skaper endring. I Becks tilnærming finne vi tanken om «emancipatory cathastrophism» – at katastrofeidéer kan skape rom for frigjørende tenkning. Denne «frigjørende katastrofementaliteten» innebærer at forventninger om global katastrofe endrer normer for og oppfatninger av menneskelig eksistens og sivilisasjon, noe som kan forårsake antropologiske sjokk og sosial katarsis: en global, nasjonal, men også lokal kollektiv moralsk renselsesprosess.[4]

Samtidig er det stor forskjell på å snakke om klimaendring som eksistensiell trussel og om risikoene som følger av klimaendring. Denne forskjellen er særlig viktig for hva slags politikk og hvilke tiltak som kan legitimeres. Samtidig rettes det stadig større oppmerksomhet mot behovet for koordinerte og helhetlige løsninger. En slik tankegang kan forstås som en respons på en type sikkerhetisering, der justering av totaliteten i politikk og forvaltning gjøres til både problemforståelse og løsningsforslag.

En fortelling om norsk klimapolitikk

Ved inngangen til 1990-tallet var det bred enighet om at nasjonale målsettinger var det beste tiltaket for å stabilisere utslipp. Norge var en klimapolitisk pioner og satte tydelige nasjonale utslippsmål allerede i 1989.[5] Fram mot årtusenskiftet kom det en dreining mot Kyoto-avtalens ordninger, der Norge var en pådriver for mer fleksible, internasjonalt orienterte mekanismer. I dag er det Paris-avtalen fra 2015 som er omdreiningspunktet, med nasjonal oppfølging gjennom klimaloven.[6] Fra tidlig på 1990-tallet har norske regjeringer tatt tydelige roller i internasjonal klimapolitikk, noe som viser den klimapolitiske dreiningen fra nasjonal handling til globalt tankegods. Regnskogsatsingen og tilslutning til det europeiske kvotehandelssystemet er gode eksempler på det tydelige internasjonale og økonomi-tekniske engasjementet. Før COP27 høsten 2022 meldte Norge i praksis inn de samme forsterkede klimamålene som EU-landene gjorde, noe som videre understreker den internasjonale orienteringen.[7] I perioden fra ca. 1990 og fram til i dag er det lagt fram hele 19 stortingsmeldinger som på ulike måter tar for seg utslippsreduksjon. Utslippsreduksjon har altså fått betydelig politisk oppmerksomhet, men har effektivt blitt flyttet inn i en global og økonomiorientert sfære.

I samme periode er det bare lagt fram én stortingsmelding om klimatilpasning – i 2013.[8] 

Også her finner vi en spenning mellom det globale og det lokale: Når de globale klimaendringene manifesterer seg i form av faktiske hendelser, skjer det på lokalt nivå på konkrete steder. Derfor ses klimatilpasning gjerne som et lokalt anliggende, oftest adskilt fra nasjonal utslippspolitikk. Klimatilpasningsoppgaver er i hovedsak  delegert til kommunenivået. Mange mener derfor at tilpasningspolitikken ikke speiler hvor sammensatt dette politikkfeltet er.[9] I tilpasningspolitikken møtes  flere uavklarte hensyn: Klimatilpasning handler noen ganger om beredskap og krisehåndtering (ved f.eks. flom eller jordskred). I andre tilfeller handler det  om samfunnsutvikling (som f.eks. arealplanlegging), og den handler om risikovurderinger (eksempelvis i kommunenes ROS-analyser). Det handler imidlertid også om mer gradvise endringer i næringsgrunnlag (som når kystfisket påvirkes av endringer i havtemperaturen eller vinterturisme som opplever en forkortet sesong og om økosystemer og biologisk mangfold (som når nye arter introduseres, stedegne forsvinner). Klimatilpasningspolitikkens klare lokale forankring preger løsningsforslagene – lokal beredskap, planlegging og tekniske løsninger står i sentrum. Klimatilpasningspolitikken er vevd samme med en lang rekke politikkfelt og har i enda mindre grad enn utslippspolitikken et eget domene.

Avhengig av hvordan vi forstår klimautfordringene og det offentlige styringssystemets rolle, finnes det ulike alternativer for handling. Å undersøke handlingsalternativene gir grunnlag for å bygge noen forventninger: Om klimautfordringene oppfattes som en eksistensiell trussel, ville vi forvente å finne klimatiltak og  organiseringsformer av ganske ekstraordinær karakter, også for klimatilpasning. Om utfordringene derimot oppfattes som en moderat risiko, kan vi forvente mer  inkrementelle justeringer av praksis og en mer evolusjonær tilnærming til innføring av nye tiltak. Hva forteller norsk klimapolitisk praksis oss?

Klimatilpasning som «business as usual»?

Utslippsreduksjon knyttes tett til internasjonale tiltak, der utslippsstatistikk og beregning av effekter spiller en viktig rolle. Klimatilpasningstiltakene ligger nærmere beredskapspolitikken og er ofte forbundet med tekniske løsninger, f.eks. lokal håndtering av vann. Klimatilpasning har tydelig mindre politisk klangbunn. På utfordringssiden peker stadig flere erfaringer og stadig mer forskning på at også nasjonale og lokale forhold vil måtte få en større plass i klimapolitikken. Men hvordan «rigger vi oss» for disse realitetene? Svaret er, kort sagt, at vi tilpasser oss innenfor rammer som ble laget for andre utfordringer.

Risikostyring av klima i endring har derfor mange metodologiske utfordringer. Er det for eksempel slik at den institusjonelle hukommelsen vi besitter, og den kunnskapen som finnes i lokalsamfunnene om risiko for f.eks. flom og skred, er like relevant i dag som den var i går? Den naturvitenskapelige klimaforskningen beveger raskt framover også med beregninger for lokale forhold, men kommer med begrensninger og forbehold: Nedskalering av globale og regionale klimamodeller har moderat anvendelighet for de helt konkrete avveiningene som gjøres på lokalt nivå.[10] Risikobegrepet uttrykker forholdet mellom mulige hendelser i framtiden og konsekvensene for noe som er av verdi for oss. Risiko oppstår i forbindelse med en «aktivitet», en handling, f.eks. industriell virksomhet, nye teknologier eller politiske eller økonomiske tiltak. Usikkerheten er altså knyttet dels til sannsynligheten for at noe uønsket skjer, dels til å forstå konsekvensene av hendelsen og dels å beregne hvor sårbar man er.

Den lokale institusjonelle hukommelsen er i Norge tett knyttet til plan- og bygningsloven[11] og sivilbeskyttelsesloven.[12] Plan- og bygningsloven gir bestemmelser for samfunnsutvikling i praksis: Her finnes kravene til hvordan planlegging skal foregå, hva ulike aktører har ansvar for, hvordan medvirkning kan sikres, og hvilke prinsipper som gjelder. Loven har bredt virkeområde og gir rammene for politisk styrt samfunnsutvikling. Forholdet til natur og miljø omtales flere steder i selve loven og i forskrift (f.eks. i planretningslinjene som kom i 2018). Loven legger innholdsmessige og prosedurale føringer for kommunenes politiske prioriteringer, som ellers er et  spørsmål om det kommunale selvstyret. Dette må ses i sammenheng med kommunenes ansvar for beredskap etter sivilbeskyttelsesloven. Paradokset er at lovverket i stor grad peker på framgangsmåter og ansvarsfordeling i generelle vendinger, mens klimatilpasning og klimarelatert beredskap krever stedbundne og spesifikke avveininger som likevel krysser jurisdiksjoner, sektorer og hensyn tett knyttet til forhold som kommunene selv ikke rår over. Tilpasningsproblemet blir altså ikke mindre komplekst bare fordi det ofte er av lokal karakter.[13]

På klimatilpasningsfeltet har derfor risiko- og sårbarhetsvurderinger blitt spesielt viktig for både plan- og beredskapsarbeid. ROS-analyser blir et grensesnitt for vurderinger om klimatilpasning og beredskap. Selve risikovurderingen settes i høysetet: Klima blir risiko, men innenfor et rammeverk som har andre og mer generelle ambisjoner enn de klimapolitiske. Slik bakes klimatilpasningsproblematikken inn i politiske prioriteringer for samfunnsutvikling under forutsetning av at det håndteres som risiko. Det er interessant å peke på klimarisikoutvalgets arbeid, NOU 2018: 18 «Klimarisiko og norsk økonomi». Utvalget peker på at det offentlige gjerne avlaster privat sektor for risiko, slik at det offentliges eksponering for risiko får en annen karakter enn den gjør i privat sektor. Klimautvalgets diskusjoner beveger seg likevel på et annet nivå, der de store samfunnsvurderingene og økonomien settes i fokus. Dermed oppstår det en avstand mellom klimarisikoutvalgets makroøkonomiske fokus og de langt mer konkrete ROS-analysene i kommunene. Feltet beveger seg innenfor en diskurs som antar at offentlig sektor spiller en nøkkelrolle for både overordnede hensyn og for helt konkrete tiltak i lokal kontekst. Anbefalingen fra utvalget er at «klimarisikohåndtering bør innpasses i eksisterende risikostyringsrammeverk».[14]

Litteraturen om klimatilpasning i Norge antyder at den nasjonale styringen på feltet er svak. Dette synspunktet hviler på to premisser. For det første mangler kommunene ressurser og kapasitet i møte med det faktiske ansvaret, som skaper forventning om statlig innsats. For det andre pekes det på at klimatilpasning er alles ansvar, og dermed ingens – altså at det mangler et institusjonelt betinget domene. I forvaltningsforskningen hevdes det gjerne at strukturelle  organisatoriske valg påvirker politikkens utfall.[15] I klimatilpasningspolitikken har 356 kommuner hovedansvaret. På nasjonalt plan opereres det med et felt der minst fem departementer (Klima- og miljødepartementet, Olje- og energidepartementet, Justis- og beredskaps- departementet, Kommunal- og distriktsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet), seks direktorater (Miljødirektoratet (med samordningsansvar), Norges vassdrags- og energidirektorat, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Direktoratet for byggkvalitet, Kartverket og Landbruksdirektoratet) og ti statsforvaltere har selvstendige oppgaver.

Generisk lovverk, spredning av ansvar mellom sektormyndigheter, delegering til kommunenivået og en makroorientert økonomisk klimarisikodiskurs tyder på to ting: For det første, til tross for en tydeligere risikoorientering av den klimapolitiske diskursen, er klimatilpasning et sektorisert og delegert ansvar. Det er usikkert hvordan  klimaendringenes konkrete effekter vil utvikle seg, og vi vet lite om mulige effekter av kriser for samfunnet, slik Beck er opptatt av. At vi nå er inne i en fase preget av at klimaendringene bidrar til sikkerhetisering, er imidlertid vanskelig å argumentere imot. Klimarisiko blir krevende for styringen av samfunnssikkerheten, og både utslipps-og tilpasningspolitikken bidrar til en tvetydig grensegang mellom normal- og unntakstilstand. Klimatilpasning vil kreve strategier som tar hensyn til kompleksiteten og usikkerheten knyttet til risiko også på lokalt nivå. Så lenge dette er situasjonen, kan vi neppe forvente at klimatilpasningspolitikken vil følges opp av en tydelig nasjonal politikk med tilhørende og tydelige forvaltningspolitiske grep som antyder en reell sikkerhetisering.

For det andre har gjerne klimapolitikkens litt anonyme lillebror et mer sammensatt og fragmentert «indre liv» enn den nasjonale politiske innsatsen er i stand til å speile, og dermed henvises den til en plassering i den mer hverdagslige enden av politisk oppmerksomhet: «Business as usual» til tross for at klimadiskursen antar en krisefortelling som stadig flere aksepterer. Nettopp dette aspektet – at klimautfordringenes globale natur innebærer at de er «allestedsnærværende » og dermed også lokale utfordringer – antyder gjerne at behovet for analytiske rammeverk som kan bidra til både akademisk forståelse og praktisk politikk er stort.

Hvordan kan vi så forstå den norske klimapolitikken i lys av en krise- og risikoorientert innramming? Klimapolitikken er først og fremst kriseorientert på det retoriske planet og det internasjonale nivået. Krisefortolkningen manifesterer seg i mindre grad i praktisk politikk. Samtidig er det utvilsomt at det finner sted en  risikoorientering på klimatilpasningsfeltet som tydelig understreker forbindelsen til spørsmål om samfunnssikkerhet og beredskap. Denne risikoorienteringen forvaltes i  hovedsak på lokale nivåer innenfor nasjonale rammeverk som i store trekk forutsetter «business as usual».

__________________________________________

Kilder:

1. Balzacq, T., Léonard, S., & Ruzicka, J. (2016). ‘Securitization’revisited: Theory and cases. International relations, 30(4), 494–531.
2. Christensen, T., Lægreid, P., & Rykkja, L.H. (2016). Organizing for crisis management: Building governance capacity and legitimacy. Public Administration Review, 76(6), 887–897.
3. Pollitt, C. (2016). Debate: Climate change – The ultimate wicked issue. Public Money & Management, 36(2), 78–80.
4. Beck, U. (2016) The metamorphes of the world. Polity
5. Hovden, E., & Lindseth, G. (2004). Discourses in Norwegian climate policy: national action or thinking globally? Political studies, 52(1), 63–81.
6. Lov om klimamål (klimaloven) av 16. juni 2017 nr. 60.
7. «Nytt norsk klimamål på minst 55 prosent». Pressemelding, Statsministerens kontor, Klima- og miljødepartementet, Utenriksdepartementet. 03.11.2022., og Statsministerens innlegg på pressekonferanse om klimatoppmøtet i Egypt. Statsministerens kontor. 03.11.2022.
8. Meld. St. 33 (2012–2013). Klimatilpasning i Norge. Tilråding fra Miljøverndepartementet 07.05.2013.
9. Se f.eks. disse to kronikkene fra ledergruppa i NORADAPT – Norsk senter for bærekraftig klimatilpasning: https://forskersonen.no/klima-kronikk-meninger/norge-trenger-en-ny-politikk-for-aruste-samfunnet-mot- klimaendringene/1857970 og https://forskersonen.no/baerekraft-klima-kronikk/klimakrisen-naturkrisen-og-energikrisen-er-en-og-samme-sak/2067593 
10. Paasche, Ø, Engeland, K., Støren, E.W.N., Bakke, J. Neby, S. Li, L., Gullestad, J., Knudsen, K. Johansson, F., & Øksnes, M. (2021) «Hordaflom-rapporten – Klima og flom» Rapport, Norce.
11. Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) av 27. juni 2008 nr. 71.
12. Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) av 25. juni 2010 nr. 45.
13. Neby, S. (2019). Climate adaptation and preparedness in Norway: Third order effects, small-scale wickedness and governance capacity. International Public Management Review, 19(2).
14. NOU 2018: 17, s. 123.
15. For et eksempel fra klimatilpasningslitteraturen se Leiren, M.D., & Jacobsen, J.K.S. (2018). Silos as barriers to public sector climate adaptation and preparedness: insights from road closures in Norway. Local Government Studies, 44(4), 492–511., for et eksempel fra forvaltningslitteraturen se Lægreid, P. & L. H. Rykkja. (2014). Governance for Complexity – How to Organize for the Handling of “Wicked Issues”? Working paper 7-2014. Bergen: Uni Research Rokkan Centre.

Lenke til kontroll & revisjon nr. 4/2024: