Forslaget til ny forskrift om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner mv., med korttittelen budsjett- og regnskapsforskriften, innebærer at det blir én felles budsjett- og regnskapsforskrift, mens vi i dag har flere ulike forskrifter. Forskriften vil erstatte følgende forskrifter:
- forskrift årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner)
- forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner)
- forskrift om særbudsjett, særregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak
Den nye budsjett- og regnskapsforskriften gir regler om både økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning. Forskriften vil gjelde for kommunene og fylkeskommunene, kommunale og fylkeskommunale foretak (KF), interkommunale politiske råd (IPR) og kommunale oppgavefellesskap (KO), samt for lånefond.
Dagens forskrifter inneholder flere bestemmelser som i stor grad gjentar lovbestemmelser. Det innebærer at en langt på vei har kunnet forholde seg utelukkende til forskriften. I utkastet til ny forskrift er slike bestemmelser i all hovedsak utelatt. Samtidig er flere bestemmelser flyttet opp i lov. Det blir derfor viktig å lese forskriften i sammenheng med loven.
Det foreslås at budsjett- og regnskapsforskriften skal gjelde fra og med budsjett- og regnskapsåret 2020. Fra samme tidspunkt trer økonomibestemmelsene i ny kommunelov kapittel 14 i kraft. Det innebærer at årsbudsjettet for 2020 og økonomiplanen for 2020-2023 skal vedtas etter ny lov og forskrift, mens regnskapet for 2019 skal vedtas i tråd med dagens regler.
Vi omtaler her noen av de mest sentrale forslagene i høringsutkastet.
Skillet mellom drift og investering
Skillet mellom drift og investering er et av de mest sentrale, og mest diskuterte, elementene i det kommunale budsjett- og regnskapssystemet. Høringsutkastets kapittel 2 inneholder en del bestemmelser som skal klargjøre dette skillet. Det er først og fremst på inntektssiden det foreslås nærmere regulering. Blant annet foreslås det at begrepet ikke-løpende inntekter ikke blir videreført. Det vil bl.a. innebære at det ikke lenger vil være behov for å vurdere om en inntekt er uvanlig, uregelmessig og vesentlig for å bestemme om inntekten skal føres i drift eller investering.
I høringsutkastet tas inn enkelte bestemmelser som i dag er gitt i kommunale regnskapsstandarder. Dette gjelder bl.a. når avdrag på lån føres i investeringsregnskapet, hvor bestemmelsen er hentet fra Kommunal regnskapsstandard (KRS) nr. 3 – Lån – Opptak, avdrag og refinansiering, og bestemmelser om utbytte og utdelinger fra selskaper skal inntektsføres i drifts- eller investeringsregnskapet, som i dag er gitt i Kommunal regnskapsstandard (KRS) nr. 13 (F) – Engasjement i selskaper – regnskapsmessige problemstillinger .
Klassifisering og måling
Bestemmelsene som i dag omtales som vurderingsregler, blir i høringsutkastet omtalt som regler om måling. I hovedsak videreføres dagens regler. Omløpsmidler og kortsiktig gjeld skal fortsatt måles etter henholdsvis laveste og høyeste verdis prinsipp, jf. forslagets § 3-3. Unntak gjelder for markedsbaserte finansielle omløpsmidler og ved sikring.
Hovedregelen blir dermed avskrivning over utnyttbar levetid, mens dagens avskrivningstider blir maksimale avskrivningstider.
Det foreslås imidlertid endringer i reglene for avskrivning av varige driftsmidler, jf. § 3-4, gjennom å snu bestemmelsen. Hovedregelen blir dermed avskrivning over utnyttbar levetid, mens dagens avskrivningstider blir maksimale avskrivningstider. Det må altså gjøres en faktisk vurdering av utnyttbar levetid for det enkelte anleggsmiddel. Anleggsmidlene skal avskrives planmessig, noe som innebærer at det ikke lenger vil være et absolutt krav om bruk av lineære avskrivninger.
Det foreslås også en mulighet til å dekomponere større varige driftsmidler, slik at hver del avskrives for seg. Gjennomsnittlig avskrivningstid skal ikke være lenger enn de vanlige avskrivningstidene. Dekomponering kan ha betydning for skillet mellom drift og investering, da utskifting av en del av et driftsmiddel da vil bli en investering. På den annen side kan dekomponering innebære ekstraarbeid for kommunene.
Avslutningsreglene
Reglene om avslutning av regnskapet blir betydelig endret. I korte trekk innebærer reglene at driftsregnskapet salderes mot disposisjonsfond og investeringsregnskapet mot ubundne investeringsfond. Dette innebærer at det ikke kan bli avlagt årsregnskap med mindreforbruk i driftsregnskapet eller udisponert i investeringsregnskapet. Det skal også mer til før det avlegges regnskap med merforbruk i driftsregnskapet eller udekket i investeringsregnskapet. Høringsutkastets kapittel 4 gir detaljerte regler, som i korte trekk skisseres nedenfor.
I korte trekk innebærer reglene at driftsregnskapet salderes mot disposisjonsfond og investeringsregnskapet mot ubundne investeringsfond.
Merforbruk i driftsregnskapet
Dersom driftsregnskapet foreløpig gjøres opp med et merforbruk, skal det først gjennomføres strykninger på samme måte som etter dagens regler. Dersom dette ikke er tilstrekkelig til å eliminere merforbruket, skal det brukes av disposisjonsfondet, så lenge det er ledige midler. Først når ledige midler på disposisjonsfondet er brukt, kan det avlegges driftsregnskap med merforbruk, som fremføres til inndekning senere år.
Mindreforbruk i driftsregnskapet
Dersom driftsregnskapet foreløpig gjøres opp med et mindreforbruk, strykes bruk av disposisjonsfond. Eventuelt gjenstående mindreforbruk reduseres ved å:
- a) Dekke inn tidligere års merforbruk
- b) Avsette til disposisjonsfond
Udekket i investeringsregnskapet
Dersom investeringsregnskapet gjøres opp med et udekket beløp, skal dette reduseres ved å stryke avsetninger til ubundne investeringsfond. Er det fremdeles et udekket beløp, føres det opp til dekning på budsjettet det år regnskapet legges fram.
Udisponert i investeringsregnskapet
Et udisponert beløp i investeringsregnskapet reduseres ved å stryke
- c) overføring fra driftsregnskapet
- d) bruk av lån
- e) bruk av ubundet investeringsfond
Er det fortsatt et udisponert beløp etter dette, avsettes det til ubundet investeringsfond.
Regnskapsoppstillinger og noteopplysninger
I hovedsak videreføres dagens regnskapsoppstillinger, men med noen forenklinger. Årsregnskapet skal bestå av følgende oppstillinger:
- Økonomisk oversikt – drift, § 5-4
- Økonomisk oversikt – investering, § 5-5
- Bevilgningsoversikter – drift (tilsvarer i hovedsak dagens skjema 1A og 1B), § 5-7
- Bevilgningsoversikt – investering (tilsvarer i hovedsak dagens skjema 2B – dagens skjema 2A videreføres ikke), § 5-8
- Balanseregnskap, § 5-9
- Oversikt over årsavslutningsdisposisjoner, § 5-10
Kravene til noteopplysninger utvides vesentlig.
Kravene til noteopplysninger utvides vesentlig. Høringsutkastet § 5-12 lister opp 18 faste noteopplysninger til årsregnskapet som skal gis dersom de er aktuelle. I tillegg videreføres kravet for fylkeskommuner til noteopplysninger med resultatoppstillinger for maritime og offshorerelaterte sikkerhetskurs, jf. § 5-13. Fylkeskommunenes krav til tilsvarende noteopplysninger med regnskapsoppstillinger for tannhelsetjenesten, som følger av egen forskrift til tannhelsetjenesteloven, vil også gjelde fremdeles. Etter § 5-11 skal det også gis noteopplysninger om andre forhold, dersom det er vesentlig for vurderingen av den økonomiske utviklingen og stillingen. Det blir krav til nummerering av notene og til henvisninger fra regnskapsposter til tilhørende note så langt som mulig.
Kommunale foretak
Departementet foreslår at adgangen for kommunale foretak (KF) til å avlegge årsregnskap etter regnskapsloven begrenses sammenlignet med dagens bestemmelser. Etter forslaget til § 8-1 er det kun KF som for en overveiende del driver kommersiell virksomhet, som skal kunne utarbeide årsregnskap etter regnskapslovens bestemmelser. Det fremgår av merknadene at den kommersielle virksomheten må være den største og dominerende virksomheten i foretaket. Som utgangspunkt må over 80 prosent av foretakets inntekter komme fra den kommersielle virksomheten.
Konsolidert regnskap
Bestemmelser om konsolidert årsregnskap er gitt i kapittel 11 i høringsutkastet. Det konsoliderte årsregnskapet skal vise kommunen som én økonomisk enhet. Det slås fast at det er de regnskapsprinsippene som gjelder for kommunekassens årsregnskap som skal legges til grunn. Eventuelle regnskap som skal konsolideres og er utarbeidet etter andre prinsipper, må omarbeides før konsolidering.
Det foreslås unntak fra kravet om konsolidering for KF som avlegger regnskap etter regnskapsloven, jf. § 11-3. Videre kan kommunale oppgavefellesskap og interkommunale politiske råd som avlegger eget regnskap, utelates dersom utelatelsen ikke har betydning for vurderingen av kommunens økonomiske utvikling og stilling.
Det foreslås i § 11-4 noen særskilte krav til noteopplysninger til det konsoliderte regnskapet, i tillegg til de notekravene som følger av §§ 5-11 og 5-12. Dette gjelder bl.a. opplysninger om hvilke enheter som inngår i og eventuelt er utelatt fra det konsoliderte regnskapet. I tillegg skal det gis opplysninger om andelen av inntekter, utgifter, eiendeler, gjeld og egenkapital som er knyttet til øvrige deltakerkommuner i KO og IPR.
Særskilte spørsmål og høringsfrist
Departementet reiser i høringsnotatet noen spørsmål de spesielt ber om høringsinstansenes syn på:
- Om det er hensiktsmessig at sosiale utlån og næringsutlån skal føres i investering (og ikke i drift som i dag).
- Om det er hensiktsmessig å gjøre flere justeringer i avskrivningsgruppene.
- Om posten for fordelte utgifter kan og bør tas ut av økonomisk oversikt drift (dette spørsmålet har også sammenheng med ny KOSTRA-forskrift).
- Om notekravene i § 5-12 er hensiktsmessige og dekkende.
- Om muligheten for KF til å avlegge regnskap etter regnskapsloven bør utvides i forhold til forslaget, men at disse foretakene da må inngå i konsolidert regnskap.
- Om plikt for § 27-samarbeid som ikke er omdannet til KO/IPR kan medføre unødige konsekvenser.
I løpet av våren 2019 vil flere forskrifter som har betydning for kommunenes økonomiforvaltning sendes på høring. Dette gjelder forskrift om selvkost, forskrift om garantier, forskrift om finansforvaltning og forskrift om KOSTRA.
Høringsfristen for ny budsjett- og regnskapsforskrift er 12. april 2019.