Det mest iøynefallende med forslaget er at dagens to forskrifter for hhv. kontrollutvalg og revisjon, er slått sammen til én forskrift og likeså at omfanget er betydelig redusert. Forklaringen framkommer nedenfor.
Innledning
Departementet har arbeidet for at strukturen i forskriften og det språklige innholdet skal være enkel og lett tilgjengelig for brukerne av forskriften. Det er en målsetning at klare og tydelige forskrifter gir grunnlag for god regeletterlevelse.
I arbeidet med ny kommunelov ble noen av dagens forskriftsbestemmelser løftet inn i loven, f.eks. bestemmelsen om kontrollutvalgets sekretariat og regnskapsrevisjonens innhold (jf. ny koml. hhv. § 23-7 og § 24-5). Med unntak av disse bestemmelsene, foreslår departementet en videreføring av grunnstammen i dagens to forskrifter. Departementet har ikke erfart at det er behov for vidtgående endringer. Det er likevel gjort noen tilføyelser og justeringer som har realitetsbetydning. For øvrig har de fleste bestemmelsene fått en annen ordlyd rent språklig.
Forskriftene er ment å utfylle lovens bestemmelser og derfor gjentas som hovedregel ikke lovens bestemmelser i forslaget. For oversikten og sammenhengens skyld, kan det likevel helt unntaksvis være aktuelt å gjenta en lovbestemmelse eller deler av den. Departementet omtaler ikke særskilt de bestemmelsene i dagens forskrifter som ikke videreføres som følge av at bestemmelsen framgår av loven. Forskriftsbestemmelser som departementet av andre grunner foreslår at ikke videreføres, er i det vesentlige omtalt i høringsnotatet, se nedenfor.
For de av oss som er godt kjent med dagens lov og forskrifter, vil det nye regimet medføre at man i større grad må forholde seg til både loven (kap. 23 og 24 om hhv. kontrollutvalg og revisjon) og den nye forskriften. Litt uvant kanskje, men her er det ingen grunn til å klage. Loven rager som kjent høyere enn forskriften.
Litt uvant kanskje, men her er det ingen grunn til å klage. Loven rager som kjent høyere enn forskriften.
Høringsforslaget
Selve forskriftsforslaget består av 20 paragrafer og er delt i følgende kapitler:
- Kontrollutvalgets oppgaver mv. (§§ 1 - 6)
- Krav ved egen revisjon, valg og bytte av revisor og uttalelsesrett ved forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll (§§ 7 - 13)
- Krav til revisor og revisors medarbeidere (§§ 14 - 19)
- Ikrafttredelse og opphevinger (§ 20)
Som nevnt viderefører høringsforslaget grunnstammen i dagens to forskrifter. Det som er helt nytt er i all hovedsak en konsekvens av endringer i den nye kommuneloven, f.eks. det at eierskapskontroll er definert som en revisjonsoppgave (jf. ny koml. § 24-2).
Kapittel 1 om kontrollutvalgets oppgaver mv. inneholder en del språklige endringer og noen presiseringer av gjeldende rett og praksis, men lite nytt. Begrepet «tilsyn» brukes i dagens kontrollutvalgsforskrift, og som regel i tilknytning til «kontroll». I den nye kommuneloven er tilsynsbegrepet «forbeholdt» statlig tilsyn. Høringsforslaget bruker derfor gjennomgående kun «kontroll» som begrep i forbindelse med omtale av kommunal egenkontroll.
Kontrollutvalgets påse-ansvar videreføres i forslagets § 3 om utvalgets oppgaver ved regnskapsrevisjon. Her er det også tatt inn utfyllende bestemmelser, herunder er årsberetninger nevnt sammen med årsregnskaper, jf. ny koml. § 24-5 om regnskapsrevisjonens innhold – tredje ledd. Videre er det presisert at ansvaret også pålegger kontrollutvalget å påse at regnskapsrevisorens påpekninger i nummererte brev, revisjonsberetning eller uttalelse om forenklet etterlevelseskontroll med økonomiforvaltningen (jf. ny koml. §§ 24-7 – 24-9) blir rettet eller fulgt opp. Ved manglende retting eller oppfølging skal utvalget rapportere til kommunestyret. Nytt i tilknytning til påse-ansvaret er utvalgets plikt til å påse at regnskapsrevisjonen blir utført av revisorer som oppfyller kravene i forslagets kap. 2 og 3. Dette er allerede er i tråd med god praksis.
Forslaget tydeliggjør i § 4 at kontrollutvalget skal rapportere til kommunestyret om alle gjennomførte forvaltningsrevisjoner og eierskapskontroller og resultatet av dem. Det samme følger også av ny koml. § 23-5. I forslagets § 5 pålegges utvalget å påse at alle kommunestyrets vedtak om regnskapsrevisjoner, forvaltningsrevisjoner og eierskapskontroller blir fulgt opp, og det skal rapportere til kommunestyret om hvordan vedtakene er blitt fulgt opp. I forslagets § 6 presiserer departementet – for ordens skyld – at innkalling til kontrollutvalget skal sendes til ordfører (jf. ny koml. § 6-1) og kommunens oppdragsansvarlige revisorer (jf. ny koml. § 24-3).
Dagens kontrollutvalgsforskrift (§ 7) regulerer kontrollutvalgets uttalelse om årsregnskapet. Denne oppgaven er løftet opp i den nye loven, men ikke i kap. 23. Plikten følger derimot av § 14-3 om behandling av økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning. Logisk plassert i den nye lovens kap. 14 om økonomiforvaltning, men bør kanskje av pedagogiske grunner også omtales i forskriften i forbindelse med kontrollutvalgets oppgaver mv.?
Logisk plassert i den nye lovens kap. 14 om økonomiforvaltning, men bør kanskje av pedagogiske grunner også omtales i forskriften i forbindelse med kontrollutvalgets oppgaver mv.?
Kapittel 2 om krav ved egen revisjon, valg og bytte av revisor og uttalelsesrett ved forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll starter med en paragraf om de kommunene og fylkeskommunene som har ansatt egen revisjon (§ 7). Her videreføres kommunestyrets suverene rett – etter innstilling fra kontrollutvalget – til å ansette, suspendere, si opp og avskjedige revisjonens leder (jf. ny koml. § 24-1, andre ledd). Det nye er at revisjonens leder (begrepet i dagens forskrift er «ansvarlig revisor») gis den samme myndigheten når det gjelder revisjonens øvrige ansatte. Dette ligger i utgangspunktet til kontrollutvalget i dagens forskrift. Det som imidlertid har større interesse i tilknytning til dette, er at departementet i høringsnotatet slår fast at når det gjelder utpeking av oppdragsansvarlige revisorer for det enkelte oppdrag, har kommunestyret ingen rolle i dette. Dette er m.a.o. opp til den enkelte revisjonsvirksomhet selv å bestemme.
Uten at det er noen realitetsendringer slås revisjonsplikten fast i forslagets § 8. Videre presiseres det, for å unngå misforståelser, at det ikke er kommunestyret, men representantskapet som skal velge regnskapsrevisor når et interkommunalt politisk råd eller et kommunalt oppgavefellesskap utarbeider eget årsregnskap og egen årsberetning.
Som forventet, foreslår departementet ikke å videreføre dagens kvalifikasjonskrav til oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor. Departementet begrunner dette dels med at det ikke er innlysende hvilke krav som eventuelt burde vært stilt. I motsetning til ved regnskapsrevisjon, hvor det finnes en egen utdannelse, finnes det ingen egen treffende utdannelse for dem som utfører forvaltningsrevisjon. Det foreslås heller ikke spesifikke kvalifikasjonskrav til oppdragsansvarlig revisor for eierskapskontroll.
Dagens kvalifikasjonskrav til oppdragsansvarlig regnskapsrevisor videreføres. I høringsnotatet viser departementet til arbeidet med ny revisorlov, og at det kan være hensiktsmessig at enkelte av de foreslåtte endringene i revisorloven også medfører tilsvarende endringer i kommuneloven og forskriftene. Departementet mener at en nærmere vurdering av dette bør gjøres i forbindelse med endringene i revisorloven. I tillegg til kvalifikasjonskrav kan dette berøre krav til oppbevaring av revisors dokumentasjon (ti kontra fem år).
I § 10 om krav ved bytte av regnskapsrevisor foreslår departementet en endring i forhold til dagens krav. Hvis det kan ha betydning for den framtidige revisjonen, pålegges den forrige regnskapsrevisoren en ubetinget plikt til å gi opplysninger og dokumentasjon om revisjonsoppdraget til den nye revisoren.
Det foreslås en egen bestemmelse om uttalelsesrett ved forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll (§ 13). Den viderefører, men presiserer gjeldende rett. Utkast til forvaltningsrevisjonsrapporter skal sendes til kommunedirektøren eller kommunerådet uavhengig av om revisjonen gjelder et kommunalt foretak. Gjelder revisjonen et kommunalt foretak skal utkastet i tillegg sendes foretaket. Det vil i utgangspunktet si styret, som eventuelt kan delegere uttalelsesretten til daglig leder. Det nye er at aksjeselskaper og interkommunale selskaper, som er gjenstand for forvaltningsrevisjon, også gis rett til å uttale seg. Det siste antas å være i tråd med gjeldende praksis. Utkast til rapporter om eierskapskontroll skal sendes til selskapet omfattet av kontrollen og til den som utøver kommunens eierfunksjon.
Dagens kommunelov har en egen bestemmelse om revisor uavhengighet (§ 79). Ny kommunelov fastslår kun at revisor skal være uavhengig (§ 24-4). Kapittel 3 i høringsforslaget er dermed mer omfattende enn gjeldende forskrift, men i hovedsak en videreføring av gjeldende bestemmelser. I forslagets § 16 første ledd bokstav c) videreføres forbudet mot at revisor kan være medlem av styrende organer som kommunen deltar i eller er eier av. Departementet foreslår likevel å innføre et unntak for (ansattrepresentanter) i interkommunale revisjonssamarbeid som er organisert som interkommunale selskaper (IKS) eller samvirkeforetak (SA).
Departementet foreslår – under en viss tvil (ber særskilt om syn på dette i høringen) – å videreføre plikten til å levere erklæring om uavhengighet til kontrollutvalget (§ 17). Nytt er at erklæringen skal gjelde hele revisjonen (inkl. de som utfører eierskapskontroll), og ikke kun oppdragsansvarlig revisor, som i dagens forskrift.
Dagens bestemmelser om taushetsplikt og unntak fra denne videreføres i forslaget (§ 18). Departementet er opptatt av at unntaket fra taushetsplikten er enkel å forstå. Det er også viktig at unntaket er relevant og at det er reelt behov for unntaket. Departementet ber derfor særskilt om høringsinstansenes syn på dette forslaget.
Kravene til dokumentasjon av revisors virksomhet videreføres også (§ 19). Det foreslås imidlertid en kortere og forenklet (og tidsmessig) bestemmelse om oppbevaring.
I kapittel 4 om ikrafttredelse og opphevinger er det forestått at forskriften trer i kraft fra og med det konstituerende møtet i det enkelte kommunestyret og fylkestinget ved oppstart av valgperioden 2019-2023. Dagens forskrifter om hhv. kontrollutvalg og revisjon oppheves fra samme tidspunkt.
Forhold som ikke foreslås videreført
Dagens kontrollutvalgsforskrift (§ 5 andre ledd) bestemmer at dersom kommunen har egen ansatt revisor, kan kontrollutvalget be om adgang til revisjonens arbeidsdokumenter og kreve opplysninger av revisjonen. Denne bestemmelsen er ikke foreslått videreført. Departementet kan i utgangspunktet ikke se at denne bestemmelsen er godt begrunnet eller ivaretar et særlig behov og viser ellers til at kontrollutvalgets innsynsrett hos kommunen er regulert i den nye kommuneloven (§ 23-2).
Siden eierskapskontroll blir en definert revisjonsoppgave, foreslår departementet ikke å videreføre bestemmelsen i dagens kontrollutvalgsforskrift (§ 15) om at kontrollutvalget selv fastsetter hvordan utført selskapskontroll skal rapporteres til utvalget. Departementet mener at revisor også må ha innflytelse på hvordan rapporteringen skjer, blant annet på grunnlag av god kommunal revisjonsskikk.
Der kommunen har en egen revisjon, sier dagens kontrollutvalgsforskrift (§ 18) at revisjonen avgir innstilling til kontrollutvalget om budsjett for revisjonen. Departementet kan ikke se at det er behov for en slik særregel for kommuner med egen revisjon. Det sies også at det er prinsipielt noe betenkelig å gi revisor innstillingsrett til et folkevalgt organ.
Dagens revisjonsforskrift (§ 12) stiller enkelte krav til vandel mv. til revisor. Etter ny kommunelov skal revisor ha god vandel (§ 24-4). Departementet antar at dette er et tilstrekkelig regelkrav, og mener i utgangspunktet at de nærmere vurderingene av revisors egnethet kan gjøres av den som skal ansette revisor eller tildele revisoroppdrag.
Departementet ber høringsinstansene særskilt vurdere forslaget om å oppheve de foran nevnte bestemmelsene.
Departementet berører det ikke selv i høringsnotatet. Men når det gjelder forvaltningsrevisjon spesielt, vil nok noen etterlyse § 7 i dagens revisjonsforskrift som utdyper forvaltningsrevisjonens innhold og stiller krav til etterlevelse av etablerte og anerkjente standarder samt til etablering av revisjonskriterier for det enkelte prosjektet.