Eierskapskontroll – status og veien videre

Ny lov og forskrift gjør det nødvendig å revidere flere av NKRFs faglige standarder og veiledere, herunder veilederen for selskapskontroll. Det er videre slik at styret i NKRF har vedtatt at forbundet skal utarbeide en faglig standard for eierskapskontroll. Denne artikkelen tar for seg status og veien videre i utviklingen av eierskapskontroll - et fag i stadig utvikling.

Veileder i selskapskontroll – med vekt på eierskapskontroll

Gjeldende veileder i selskapskontroll ble fastsatt av styret i NKRF i oktober 2018. Forut for dette hadde NKRFs fagkomite for selskapskontroll (selskapskontrollkomiteen), i samarbeid med NKRFs administrasjon, arbeidet med flere utkast i perioden høsten 2015 til høsten 2018. Før veilederen ble fastsatt i styret var den på høring blant forbundets medlemmer og organer. Det kom inn syv høringsuttalelser. På grunnlag av høringsuttalelsene gjorde selskapskontrollkomiteen, og senere styret, noen mindre endringer i veilederen. En nærmere omtale av arbeidet med veilederen finnes i Kommunerevisoren nr. 4/2018.

Hovedpunktene i veileder for selskapskontroll

I veileder for selskapskontroll gis det i alt 43 anbefalinger om eierskapskontroll, samt utdypende veiledning til disse. Nedenfor gjengis noen av hovedpunktene:

Overordnet analyse

• Det er opp til det enkelte kontrollutvalg å organisere arbeidet med overordnet analyse

Analysen bør minimum inkludere en fullstendig oversikt over kommunens eierskap og en vurdering av behovet for kontroll med hvert av disse

• Overordnet analyse og plan for selskapskontroll må gjennomføres minimum hvert fjerde år innen utgangen av året etter kommunevalg
• Det er en fordel å samordne arbeidet med overordnet analyse og forslag til plan der selskaper eies av flere kommuner sammen
• Analysen bør inkludere en gjennomgang av kommunens styringssystem for eierskapsutøvelse og vurdere risiko på bakgrunn av kjente erfaringer med dette
• Det bør legges mest innsats i risikovurdering for de selskapene med høyest vesentlighet
• Det kan vurderes om gjennomgående kontrolltemaer kan være aktuelle i tillegg til kontroller i enkeltselskaper

Plan for selskapskontroll (og eierskapskontroll)

• Plan for selskapskontroll (og eierskapskontroll) bør utarbeides av kontrollutvalgets sekretariat
• Overordnet analyse er en naturlig del av saksgrunnlaget og en framstilling av denne bør normalt følge planen
• Planen bør rulleres minst én gang i hver valgperiode, eventuelt revurderes i forbindelse med bestilling

Generelt om gjennomføring av eierskapskontroll

• God eierskapskontroll bør basere seg på god kommunal revisjonsskikk

Bestilling

• Plan for selskapskontroll skal ligge til grunn for kontrollutvalgets bestilling av eierskapskontroll
• Prosjektplan eller oppdragsbeskrivelse bør legges fram for kontrollutvalget
• Utfører av eierskapskontrollen må sørge for at eventuelle uavklarte forhold i bestillingen fra kontrollutvalget blir avklart
• Der et selskap har flere kommunale eiere kan det være en fordel at eiernes kontrollutvalg søker å samordne bestillinger av selskapskontroll

Prosjektplan

• et bør utarbeides prosjektplan for gjennomføringen av eierskapskontrollen
• Dersom det skjer vesentlige endringer i prosessen bør kontrollutvalget informeres om det

Problemstillinger

• Det må utformes problemstilling(er) for eierskapskontrollen
• Problemstillingen(e) må gi svar på kontrollutvalgets bestilling

Vurderingskriterier

• En eierskapskontroll bør tar utgangspunkt i vurderingskriterier som er utledet fra autoritative kilder

Metodevalg og datainnsamling

• I den grad det er tjenlig og praktisk mulig, bør det benyttes flere metoder for innsamling av data

Rapportering

• Det bør skrives rapport fra hver gjennomført eierskapskontroll
• Rapporten bør vise sammenheng mellom problemstillinger, vurderingskriterier, innsamlede data, vurderinger, konklusjoner og eventuelle anbefalinger
• Kommunens system for eierstyring, og hvordan dette praktiseres i det aktuelle tilfelle bør beskrives i et omfang som i tilstrekkelig grad underbygger vurderingene og konklusjonene
• Rapporten bør inkludere en faktabeskrivelse av selskap(er) som kontrollen er spesielt rettet mot
• Det bør gå klart frem hva som er presenterte data og hva som er utførers vurderinger

Ny lov og forskrift – Hva betyr disse for eierskapskontrollen?

Stortinget vedtok ny kommunelov i juni 2018. Storparten av loven vil tre i kraft når de nye kommunestyrene og fylkestingene konstitueres høsten 2019. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatte i juni 2019 ny forskrift om kontrollutvalg og revisjon. Forskriften trer i kraft fra og med det konstituerende møtet i det enkelte kommunestyret og fylkestinget ved oppstart av valgperioden 2019–2023. I forbindelse med dette har departementet fastsatt forskrift om overgangsbestemmelser til ny kommunelov. Både ny kommunelov og ny forskrift har betydning for framtidig planlegging, bestilling, gjennomføring og rapportering av eierskapskontroll.

Eierskapskontrollens betydning

I lovforarbeidene (s. 322) til ny kommunelov uttrykkes det at både eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon er viktige virkemidler i den kommunale egenkontrollen. Dette siden selskaper ofte forvalter store verdier og yter mange sentrale oppgaver på vegne av kommunene. Det sies videre at det av den grunn er viktig at kommunene etablerer gode rutiner for eierstyring, samt at kommunen også kontrollerer at den som utøver kommunens eierinteresser i et selskap, gjør dette i tråd med kommunestyrets vedtak og aktuelle lovbestemmelser.

Eierskapskontrollen i ny lov og forskrift

Begrepet «selskapskontroll» blir ikke videreført i ny lov og forskrift. I lovforarbeidene til ny kommunelov sies det at bruken av begrepet selskapskontroll er «egnet til å forvirre». Det sies videre at en slik uklarhet er «uheldig». Begrepet «eierskapskontroll» videreføres med det innhold som gjelder i dag, det vil si i betydningen «kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser i selskaper mv.». Den såkalte «frivillige» eller «utvidede» eierskapskontroll (i form av forvaltningsrevisjon i selskap) blir i ny lov (§ 23-2) omtalt som «utførelse av forvaltningsrevisjon av selskaper som kommunen eller fylkeskommunen har eierinteresser i».

I dag er innholdet i eierskapskontrollen regulert i forskrift. I og med ny kommunelov blir bestemmelsene om innholdet i eierskapskontrollen regulert i ny kommunelov § 23-4. Dette betyr at eierskapskontrollens innhold nå tar steget opp trappene på rettskildenes rangstige.

Dette betyr at eierskapskontrollens innhold nå tar steget opp trappene på rettskildenes rangstige.

Med ny kommunelov utvides innholdet i eierskapskontrollen til å omfatte flere kontrollpunkter enn det som gjelder i dag. I dag omfatter eierskapskontrollen å kontrollere om den som utøver kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser i selskaper gjør dette «i samsvar med kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger». I ny kommunelov § 23-4 første ledd omfatter eierskapskontrollen i tillegg å kontrollere om den som utøver kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser, gjør dette «i samsvar med lover og forskrifter […] og anerkjente prinsipper for eierstyring».

I ny kommunelov § 24-2 første ledd blir eierskapskontroll definert som en revisjonsoppgave. I lovforarbeidene (s. 324) sies det at dette blant annet vil bidra til «en klarere rollefordeling» mellom bestilling og gjennomføring av eierskapskontroll. Dette betyr at kontrollutvalgenes sekretariater i framtiden ikke vil ha anledning til å gjennomføre eierskapskontroll fra det tidspunkt ny kommunelov med forskrift trer i kraft. I overgangsforskriften § 2 blir det imidlertid presisert at for eierskapskontroll som kontrollutvalget har bestilt før 1. november 2019, gjelder ikke kravet i ny kommunelov om at det er revisor som skal utføre eierskapskontrollen. I en overgangsfase kan altså kontrollutvalgenes sekretariater gjennomføre de eierskapskontrollene som kontrollutvalgene har bestilt. Eierskapskontroller som er bestilt etter nevnte tidspunkt må gjennomføres av revisor.

At ny kommunelov definerer eierskapskontroll som en revisjonsoppgave innebærer også at kravet om «god kommunal revisjonsskikk» vil gjelde for eierskapskontroll. Dette framgår av ny kommunelov § 24-2 der det heter at revisors arbeid skal være i samsvar med lov og forskrift og «god kommunal revisjonsskikk». I lovforarbeidene kan man også lese en forventning fra lovgivers side om at et slikt faglig krav vil bidra til å styrke kvaliteten på eierskapskontrollen.

I lovforarbeidene kan man også lese en forventning fra lovgivers side om at et slikt faglig krav vil bidra til å styrke kvaliteten på eierskapskontrollen.

I dag er det krav om at det skal utpekes en oppdragsansvarlig revisor for hvert regnskapsrevisjonsoppdrag og hvert forvaltningsrevisjonsoppdrag. Med ny forskrift § 10 stilles det også krav om at det skal utpekes oppdragsansavarlig revisor for hvert oppdrag om eierskapskontroll.

I dag inngår eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon av kommunale selskap (selskapskontroll som forvaltningsrevisjon) i én og samme plan for selskapskontroll. I ny kommunelov § 23-4 andre ledd framgår det at kontrollutvalget skal utarbeide en egen plan for eierskapskontroller. Med ny kommunelov skiller altså eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon (av kommunale selskap) lag, og går hver sine veier i hver sine planer.

I dag inngår eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon av kommunale selskap i samme risiko- og vesentlighetsvurderinger. I og med ny kommunelov skal plan for eierskapskontroll baseres på en egen og selvstendig risiko- og vesentlighetsvurdering av kommunens og fylkeskommunens eierskap.

Ny kommunelov viderefører i noe endret form kontrollutvalgenes og revisors gjeldende innsynsrett i kommunale selskaper. I henhold til ny kommunelov § 23-6 kan kontrollutvalget og dets revisor kreve de opplysningene som er nødvendige for å gjennomføre sin kontroll. Retten til innsyn gjelder opplysninger fra interkommunale selskaper etter IKS-loven, interkommunale politiske råd, kommunale oppgavefellesskap, samt aksjeselskap der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper direkte eller indirekte eier alle aksjer.

I ny kommunelov innføres det i tillegg en utvidet innsynsrett, som gir kontrollutvalget og revisor innsynsrett overfor andre virksomheter som utfører oppgaver på vegne av kommunen eller fylkeskommunen. Innsynet og undersøkelsene i slike tilfeller skal imidlertid bare omfatte det som er nødvendig for å undersøke om kontrakten mellom kommunen og et selskap blir oppfylt. En slik utvidet innsynsrett vil utvilsomt ha betydning for gjennomføring av forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon, men kan også ha betydning for gjennomføring av eierskapskontroll.

Heller ikke i ny kommunelov og forskrift stilles det krav til omfanget av eierskapskontroll. Men det presiseres i lovforarbeidene (s. 325) at slike eierskapskontroller «er nødvendig» for at kommunestyret skal kunne ivareta sitt overordnete styringsansvar. Kravet til omfang må videre ses i sammenheng med kravet til plan for eierskapskontroll.

Det har i flere år blitt anbefalt at kommunestyrene hvert år bør fastsette overordnede prinsipper for sitt eierskap ved å utarbeide en eierskapsmelding for alle sine selskaper. Dette praktiseres også i mange kommuner. I ny kommunelov § 26-1 er eierskapsmelding og krav til innhold i denne lovfestet.

Veilederen i selskapskontroll må revideres

I forbindelse med styrets fastsettelse av veileder i selskapskontroll vedtok styret at veilederen må gjennomgås og justeres når den nye kommuneloven trer i kraft og forskriftene til den nye loven foreligger. Både ny kommunelov og ny forskrift viser at det er nødvendig med en revidering av veilederen. Samtidig har selskapskontrollkomiteen funnet at noe av innholdet i veilederen kan forbedres.

Innføring av faglig standard for eierskapskontroll

Selskapskontrollkomiteen i NKRF har i flere år vurdert behovet for en eventuell standard for selskapskontroll/eierskapskontroll. Våren 2019 sendte komiteen forslag om innføring av en slik standard til styret i forbundet. Forslaget hadde flere begrunnelser. For det første at lovgiver gjennom ny kommunelov har forventninger om en heving av den faglige standarden innenfor eierskapskontroll. God kommunal revisjonsskikk uttrykkes blant annet gjennom faglige standarder. Selskapskontrollkomiteen mente derfor at NKRF måtte innta en ledende rolle også på dette området.

Selskapskontrollkomiteen mente derfor at NKRF måtte innta en ledende rolle også på dette området.

For det andre er det grunn til å tro at eierskapskontroll vil øke i omfang. Dette blant annet på bakgrunn av økt bruk av fristilte organisasjonsformer i kommunal og fylkeskommunal forvaltning, tjenesteproduksjon og næringsrettet virksomhet. For det tredje kan de grunner som taler for egne standarder innenfor regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, også gjelde for eierskapskontroll. Senere har styret i NKRF vedtatt at det skal utarbeides en faglig standard for eierskapskontroll. I vedtaket heter det at styret ber selskapskontrollkomiteen og forvaltningsrevisjonskomiteen sammen sette i gang et arbeid med å utarbeide en slik standard.

Arbeidet framover med veileder og standard

Forvaltningsrevisjonskomiteen og selskapskontrollkomiteen har igangsatt et samarbeid i forbindelse med revidering av henholdsvis standard for forvaltningsrevisjon, veileder i forvaltningsrevisjon, veileder i selskapskontroll, samt utarbeidelse av standard for eierskapskontroll.

I den anledning hadde de to komiteene et fellesmøte i juni 2019. Komiteene er enige om at det bør utarbeides en egen separat standard for eierskapskontroll, samt at den videre arbeidsprosessen vil vise om en slik standard bør inngå som en del av dokumentet for standard for forvaltningsrevisjon, eller i eget dokument. Det var også enighet om at arbeidet med å revidere de to veilederne ikke igangsettes før styret har fastsatt ny standard for forvaltningsrevisjon og standard for eierskapskontroll.

Som et ledd i dette arbeidet har de to komiteene bestemt seg for å arrangere en workshop for læring og påvirkning i Lillestrøm i oktober 2019. Målgruppen er alle som arbeider med forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll i kommunal sektor. Her vil det finne sted diskusjoner, foredrag og gruppearbeid, med mulighet for alle til å lære noe, samt bidra i et spennende utviklingsarbeid innenfor eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon – for fellesskapets verdier! Innspillene vil bli tatt med i det videre arbeidet med å utarbeide forslag til standarder.

Komiteenes utkast til standarder vil bli sendt på høring til NKRFs medlemmer og organer på vanlig måte. Styret i NKRF vil behandle og vedta standardene når høringene er avsluttet. Det samme gjelder de to respektive veilederne, som vil bli behandlet når de to standardene er på plass.

Eierskapskontroll - et fag i stadig utvikling

Fra 2004 har kontrollutvalgene hatt lovfestet ansvar for å påse at kommuner og fylkeskommuner fører kontroll med sine eierinteresser i selskaper. Siden dette har eierskapskontroll vært en kontrollform - et fag - i stadig utvikling.

Ny kommunelov bidrar selvfølgelig også til en slik styrking, blant annet gjennom krav til egen plan for eierskapskontroll og krav til at gjennomføring av eierskapskontroll skal skje i tråd med god kommunal revisjonsskikk.

Flere forhold de siste årene har bidratt til en styrking av eierskapskontrollens tilstedeværelse og betydning. At stadig flere samfunnsoppgaver og tjenester flyttes fra offentlige virksomheter til selskaper, er et eksempel på dette. Andre eksempler på dette er NKRFs opprettelse av egen fagkomite for selskapskontroll (herunder eierskapskontroll), utarbeidelse av ny veileder i selskapskontroll – med vekt på eierskapskontroll, samt framtidig innføring av egen faglig standard for denne kontrolltypen. Ny kommunelov bidrar selvfølgelig også til en slik styrking, blant annet gjennom krav til egen plan for eierskapskontroll og krav til at gjennomføring av eierskapskontroll skal skje i tråd med god kommunal revisjonsskikk. Det er vel også stor sannsynlighet for at gjennomført eierskapskontroll i framtiden vil bli gjenstand for forbundsbasert kvalitetskontroll, på lik linje med det som gjelder for regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. NKRFs kvalitetskontrollkomite har i den sammenheng uttalt at det gjøres vurdereringer av hvordan oppgaver knyttet til eierskapskontroll eventuelt skal dekkes av en slik kvalitetskontroll.

____________