Men innovasjon innebærer risiko, og risiko innebærer usikkerhet, som igjen betyr at noe kan galt. Vi gir i denne artikkelen noen innspill til hvordan kommunerevisor og kontrollutvalg kan forholde seg til risikoen ved innovasjoner.
Innledning
Nasjonalt har det de siste årene vært en større satsing på innovasjon og omstilling i offentlig sektor som grunnlag for å møte framtidige utfordringer knyttet til tjenesteproduksjon og samfunnsutvikling. Innovasjon i offentlig sektor blir sett på som helt nødvendig for å møte de utfordringene sektoren står overfor, både som følge av sammensatte samfunnsutfordringer og reduserte økonomiske rammer til sektoren. Innovasjon blir sett på som en strategi for å utnytte offentlige midler på en mer effektiv måte [St.meld. nr. 7 (2008–2009)].
Dette har ført til igangsetting av en rekke tiltak for å stimulere til økt innovasjon i kommunesektoren. Forskningsrådet har utarbeidet en egen strategi for innovasjon i offentlig sektor (Forskningsrådet 2018). Regjeringen arbeider med en ny stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor som skal legges frem for Stortinget i 2020, og Kommunesektorens organisasjon (KS) har utarbeidet flere verktøy for å stimulere til mer innovasjon i kommunesektoren.
KS innovasjonsbarometer 2020 viser at lokalpolitikere er opptatt av innovasjon, og mange kommuner har en politisk vedtatt strategi for innovasjonsarbeidet. Det er også ofte politikerne selv som tar initiativ til innovasjon. Det dreier seg om å finne nye løsninger innenfor helse og omsorg, men også oppvekst, skole og teknisk sektor er prioritert.[1]
Hva er egentlig innovasjon?
Innovasjon er et uklart og ullent begrep som det kan være vanskelig å definere. Regjeringen definerer innovasjon som «prosessen med å utvikle nye idéer og realisere dem slik at de gir merverdi for samfunnet.» [St.meld. nr. 7 (2008–2009)]. Det er en usikkerhetsfaktor i enhver innovasjonsprosess, som skiller innovasjon fra utviklings- og endringsarbeid. Digitaliseringsdirektoratet (Difi) presiser dette ved følgende definisjon av innovasjon: «Innovasjon er å fornye eller lage noe nytt som skaper verdi for virksomhet, samfunn eller innbyggere. Formen er eksperimenterende og løsningen er ikke kjent på forhånd.»
Et dagsaktuelt eksempel på en omdiskutert innovasjon er appen Smittestopp, hvor risikovurderingen ligger på hvem som kan få tilgang til dataene. Et eksempel på innovasjon innenfor velferdsteknologi er medisinsk avstandsoppfølging ved bruk av sensorer for egenmåling og rapportering av helsetilstand via nettbrett.[2] Et annet eksempel er smartrullatoren som skal kunne registrere aktivitet og bevegelse hos brukeren både for å gi instruksjoner til brukeren for aktivitet og for å kunne kommunisere og dele informasjon med pårørende og helsepersonell.[3] Felles for disse eksemplene er at når innovasjonsprosessen starter eller når løsningene først tas i bruk, vet man ikke sikkert utfallet av innovasjonen, og hvilke konsekvenser innovasjonen kan få. En innovasjon kan føre til positive nye løsninger, men også ende som tapsprosjekter eller gi negative konsekvenser for brukerne. Innovasjon kan med andre ord bli enten vellykket eller feilslått.
Siden innovasjon innebærer større risikopotensial enn endrings- og utviklingsprosjekter, krever det at både administrasjonen og politikerne må konkretisere hvilke prosjekter som er innovasjon og som dermed krever en annen risikohåndtering enn andre prosesser.
Innovasjon innebærer risiko
Evne og vilje til å ta risiko er sentralt for å lykkes med innovasjon. Det er ikke unaturlig at kommunene er opptatt av risikovilje som en suksessfaktor for innovasjon. Dette kommer til uttrykk i kommunale slagord som «Det er lov å gjøre feil» eller «Du må tørre å ta sjanser».[4]
Det er viktig at alle som er involvert i innovasjonsprosjekter er oppmerksom på hvilken risiko som finnes og også aksepterer at risikoen er der. For å få dette til må kommunene være bevisste på hva innovasjon innebærer av utfordringer i praksis. Det er ikke risikominimering som er målet i innovative prosesser, men å ta stilling til hvordan risikoen skal håndteres. Og dette er ikke vurderinger som er forbeholdt prosjektgruppen for innovasjonen. Risikohåndtering er et tema som også bør settes på den politiske dagsorden. Det bør etableres en felles forståelse av hva som er akseptabelt nivå på risikoen og hvordan den kan styres. Kommunen må identifisere hvilken type innovasjon det er snakk om, og ha en risikostyring som er tilpasset nettopp denne innovasjonen. Klassifisering av risiko er en måte å komme nærmere et svar på hvilken risiko som oppstår ved innovasjonen, og hvem som kan rammes av en eventuelt feilet innovasjon.
Oppsummert; vær oppmerksom på hvilken risiko som finnes, aksepter at risikoen er der, og forsøk å styre den på best mulig måte.
Oppsummert; vær oppmerksom på hvilken risiko som finnes, aksepter at risikoen er der, og forsøk å styre den på best mulig måte. Det er alle relevante aktørene som er involvert som sammen må ta ansvar for å definere hva som er akseptabel risiko og hvordan risiko kan håndteres (Brown & Osborn, 2013).
Læring som viktige byggeklosser i innovasjonsprosesser
En av de viktigste faktorene som blir pekt på for å lykkes med innovasjon er hvilken organisasjonskultur organisasjonen har. Mange kommuner arbeider aktiv med å få en mer innovativ organisasjonskultur. En innovasjonskultur forutsetter prøving og feiling, og innebærer risiko for å feile. Motsatsen til en innovasjonskultur er en «nullfeilskultur», som dessverre preger mye av offentlig sektor, og fører til at mange i administrasjonen er mer opptatt av å eliminere feil enn å innovere. Mange kommuner ser dette og jobber aktivt for å endre holdninger og verdier knyttet til feil. Når vi finner slagord som «Det er lov å gjøre feil», er det naturlig å spørre seg: Hvilke feil er det lov å gjøre? Det er nemlig forskjell på feil og feil. Rutinefeil må kommunen møte med bedre rutiner og systemer, og kanskje til og med sanksjonering. Men ved innovasjon er feilene og læringen knyttet til disse, selve byggeklossene i den innovative prosessen. Ved innovasjon må vi analysere feil som blir gjort, kategorisere feilene i type rutinefeil eller innovasjonsfeil. Det er først da kan man bruke feiling ved innovasjon til læring og å komme videre i prosessen.
Tabell 1 Produktiv respons til ulike typer feil. Kilde: Amy C. Edmondsen (2019): «The fearless organization».
Og hva betyr dette for revisors og kontrollutvalgets arbeid? Kontrollutvalgets oppgave er ikke kun å finne feil, men også å bidra til forbedring og læring. Dette kan bare gjøres dersom vi skiller mellom ulike typer feil i forhold til hvilke konsekvenser de får for organisasjonen. Det innebærer en bredere tilnærming ved å analysere prosesser, formålet med prosessen, i tillegg til prosedyrer og lovverk. Innovasjonsprosesser innebærer å utfordre det etablerte og dermed må også kontroll og evaluering ha en tilnærming som fanger opp denne siden ved innovasjon.
Innovasjonsprosesser innebærer å utfordre det etablerte og dermed må også kontroll og evaluering ha en tilnærming som fanger opp denne siden ved innovasjon.
Det er økende oppmerksomhet på å dele feil og lære av feil som blir gjort, både av en selv og andre. Digitaliseringsdirektoratet (Difi) har flere ganger arrangert Feiltrinnkonferansen, hvor det uttrykte målet er å gå fra nullfeilskultur til innovasjonskultur. Dette kan ses på som et tegn på at også sentrale myndigheter oppfatter at det er etablert en såkalt nullfeilskultur i offentlig sektor, og at kommunen må ta mer risiko for å komme videre. Også kommunene kan etablere egne arenaer for deling av feil og erfaringer. Noen kommuner har også etablert egne «urogrupper», som skal være kritiske og utfordre det bestående. Det finnes ulike måter å tilrettelegge for å dele feil, men det viktigste er å sette feil på agendaen som en del av organisasjonsutviklingen.
Åpenhet i form av læring av feil er også sentralt i en innovativ organisasjonskultur. Dette innebærer en kultur hvor det er forventet at en stiller spørsmål ved hvordan ting blir gjort, uten å bli straffet eller latterliggjort for å stille spørsmål. En nullfeilskultur vil være i direkte motstrid til dette. Vi kan illustrere dette ved å se på organisasjoners holdninger til feil.
Tabell 2 Ulikheter mellom tradisjonelle og lærende organisasjoners holdninger til feil. Kilde: Amy C. Edmondsen (2019): «The fearless organization».
Redselen for å dumme seg ut – Terra-saken som case
I praksis er det likevel ikke så enkelt å dele og feire feil. Feilet innovasjon kan i verste fall ramme mennesker i sårbare livssituasjoner, og vil gjerne få omfattende medieomtale og politiske konsekvenser. Når noe går galt, ender det fort opp med skyldfordeling fremfor læring. Når vi ser på alle avisoppslagene knyttet til feilslåtte innovasjoner, er det nesten utrolig at kommunedirektører driver med innovasjon i det hele tatt. De har ofte alt å tape og lite å vinne. Ved et ensidig fokus på hvem som har skylden risikerer vi liten eller ingen innovasjon i offentlig sektor.
Innenfor økonomiområdet er Terra-saken et godt eksempel på en innovasjon som gikk veldig galt, og som førte til utallige presseoppslag i både nasjonal og internasjonal presse. I Terra-saken lånte noen norske kommuner penger for å investere store summer i kompliserte finansprodukter, og gikk på store tap ved kollapsen i kredittmarkedet i USA i 2007. Terra-saken oppfyller definisjonen på innovasjon; det var nye produkter utviklet spesielt for norske kraftkommuner.[5] Vi har intervjuet politiske og administrative ledere i kommuner som var i kontakt med Terra-meglerne, og her fant vi at tause politikere og redselen for å fremstå som den som ikke forstår, hindret gode prosesser som kunne betydd mindre tap for kommunene. De som etterspurte mer informasjon og forklaringer på hva disse kompliserte finansproduktene egentlig var, følte seg ofte dumme, og fikk et sterkt inntrykk av at dette burde de forstått. Innforstått; de ikke var smarte nok til å forstå produktene. Denne følelsen førte i mange tilfeller til at de involverte sluttet å stille kritiske spørsmål, og aksepterte forklaringene de fikk fra meglerne. En informant uttrykker dette slik: «Det ble egentlig slik at de ikke skjønte, og derfor ikke sa noe» (Sørensen og Aastvedt 2019).
Innovasjon innebærer å gjøre noe på en ny måte – å navigere i ukjent farvann. Derfor vil kommunen ofte i innovasjonsprosesser støte på ulike forhold som trenger oppklaring og konkretisering. Vår forskning viser også at redselen for å dumme seg ut er vanligere enn vi liker å tro. Å stille spørsmål i innovasjonsprosesser er helt avgjørende for at prosessen skal bli vellykket. Høy grad av kompleksitet og taushet er en farlig kombinasjon som kan medføre høy risiko og få alvorlige konsekvenser.
Høy grad av kompleksitet og taushet er en farlig kombinasjon som kan medføre høy risiko og få alvorlige konsekvenser.
Vi mener at funnene viser at det ikke bare var selve risikoen i Terra-produktene som var utfordringen, eller at kommunene var spesielt risikovillige, men måten innovasjonen ble håndtert på. Det var lite utforsking av risikoen i finansproduktene, det ble ikke laget noen risikostrategi og det var lite rom for å stille kritiske spørsmål. Vi ser at a) de som stiller spørsmål blir avfeid, b) de som ikke forstår velger å trekke seg ut eller c) de som ikke forstår velger å stilltiende akseptere i redsel for å fremstå som dum eller kunnskapsløs.
At organisasjoner skal dele feil og lære av feil, innebærer ikke at alle feil er akseptable og at det ikke skal stilles krav til profesjonell utførelse av arbeid og overholdelse av lover og regler. Det å være åpen om feil og lære av feil er ikke det samme som å ikke stille krav til høy faglig standard. Det er høy faglig standard kombinert med åpenhet om feil som fører til læring og høyere prestasjoner. I en organisasjonskultur hvor en blir straffet for feil kan en risikere at de ansatte skjuler feil for å beskytte seg selv. Analyse av organisasjonskulturen er en viktig del av revisors risikovurdering.
Kontrollutvalget må ha fokus på risikoen ved selve innovasjonen
En innovativ kultur kan sies å utfordre kjerneverdier i revisorprofesjonen, hvor kontroll og forsiktighet er sentrale verdier. Eksempelvis blir profesjonell skepsis sett på som en standard for revisoryrket og en grunnleggende forutsetning for yrkesutøvelsen, og som innebærer at revisor stiller spørsmål og foretar en kritisk vurdering av informasjon.
Ved å diskutere hvilken risiko som finnes i innovasjonsprosjekter, kan revisjon og kontrollutvalg bidra til en åpen læringskultur som legger til rette for innovasjon. Revisor og kontrollutvalg kan løfte opp risiko ved å etterspørre kommunens planer for risikohåndtering og egenevaluering i innovasjonsprosjekter.
Revisor og kontrollutvalg kan løfte opp risiko ved å etterspørre kommunens planer for risikohåndtering og egenevaluering i innovasjonsprosjekter.
Ofte er kontrollutvalgs rapporter preget av kontroll om formelle prosedyrer er fulgt. Denne tilnærmingen tar ikke høyde for at det nettopp ligger i innovasjonsprosesser å utfordre det bestående samt handlingsrommet i prosedyrer og reglementer. Et ensidig fokus på avvik fra regler og rutiner kan være et hinder for innovasjoner som kunne ført til vellykkede resultater. Like viktig er det at dette fokuset kan føre til manglende kontroll og risikovurdering av de reelle risikoene som ligger i en innovasjon. Innovasjonsrisikoen kan innebære langt større risiko for en kommune enn brudd på formelle feil. Vi vil gå så langt som å si at det er viktigere for kontrollutvalget å se nærmere på risikovurderingene som er gjort i prosjektet enn brudd på formelle rutiner og regler.
Det er først i ettertid vi kan vite om en innovasjonsprosess blir vellykket eller mislykket. Vi mener det er behov for mer fokus på hvilke dilemmaer kommunene står ovenfor i innovasjonsprosesser. Dette er spørsmål som bør løftes opp i enhver innovasjonsprosess, slik at diskusjoner om dilemmaer kan bidra til enda bedre innovasjoner i offentlig sektor. Her kan kontrollutvalget bidra både ved å etterspørre kommunens risikohåndteringsstrategi, og ved selv å ha fokus på risikovurdering og læring i de gjennomgangene som gjerne blir bestilt når noe går galt.
Referanser
Brown, L. og Osborne, S. (2013). Innovation and risk in public services: Towards a new theoretical framework. Public Management Review, 15 (3): 186-208.
Edmondson, A. C. (2019). The fearless organization: Creating psychological safety in the workplace for learning, innovation, and growth: John Wiley & Sons.
Forskningsrådet. (2018). Innovasjon i offentlig sektor. Forskningsrådets strategi 2018-2023.
Riksrevisjonen (2008) Riksrevisjonens undersøkelse av behandling og oppfølging av Vik-brevet i Kommunal- og regionaldepartementet (“Terra-saken”), Dokument 3:11 (2007-2008)
St.meld. nr. 7 (2008–2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge.
Sørensen, C. og Aastvedt, A. (2019) Læring av feilslåtte innovasjoner, Samfundslederskab i Skandinavien, nr 4/2019: 276-293
Noter
[4] Verdier hentet fra to norske kommuner.
[5] For en mer utførlig presentasjon av Terra-saken se Riksrevisjonen Dokument 3:11, 2007-2008.
_____________________________________________
Lenke til Kommunerevisoren nr. 4/2020: