Det påhviler et betydelig ansvar på dem som skal beslutte om en undersøkelse skal gjennomføres og ikke minst for at undersøkelsen gjennomføres på en betryggende og tillitvekkende måte.
Hvem skal granske sjefen?
Et varsel om at noen har begått en alvorlig kritikkverdig handling har som regel den egenskapen ved seg at det enten kan være riktig eller feil. Dersom varselet er riktig, er det helt avgjørende at forholdet avdekkes og dokumenteres. Dersom varselet er feil, blir spørsmålet om fremgangsmåten mer komplisert.
Et synspunkt er at dersom noen feilaktig får rettet alvorlige beskyldninger mot seg vil det være vel så avgjørende å få forholdet grundig undersøkt slik at det for ettertiden ikke er noen tvil om at beskyldningene var feilaktige. Et annet synspunkt er at det er belastende å bli undersøkt og at det dessuten er unødvendig, dersom varselet er feilaktig og kanskje også bygger på et skjult bakenforliggende motiv.
Den som blir utsatt for en undersøkelse kan også bli «satt ut av spill» i perioden undersøkelsen pågår. Gjelder dette en sentral tillitsperson kan det være inngripende for det vervet vedkommende skal skjøtte. Dette innebærer at mottaker må gjøre grundige vurderinger av hvordan et slikt varsel skal håndteres. Det kan spørres om ikke alvorlige forhold bør overlates til politiet å etterforske.
Det kan spørres om ikke alvorlige forhold bør overlates til politiet å etterforske.
I kommuner og fylkeskommuner har det pågått en debatt om hvordan varslingssaker mot politikere bør håndteres. Loven gir få svar, og kommunene har forskjellige måter å håndtere slike saker på. Det er særlig avgjørende for kvaliteten på håndteringen av varslingssaker at den innledende behandlingen blir utført av kompetent personell.
Flere politikere har tatt til orde for at kontrollutvalgene bør behandle varslingssaker mot folkevalgte, og flere kommuner har da også gitt kontrollutvalgene er rolle i slike saker. KS advokatene mener det finnes bedre egnede varslingsmottak enn kontrollutvalgene og begrunner dette blant annet med eksempler på at når kontrollutvalget har mottatt et varsel mot kommunens ledelse, og deretter tatt tak i saken, har det skapt uoverensstemmelser med kommunestyret.
Noen har tatt til orde for at varsler mot politikere bør behandles av de respektive partier.
I denne artikkelen trekker jeg frem noen forhold som bør hensyntas når det skal etableres retningslinjer for mottak og håndtering av varslingssaker mot sentrale ledere og folkevalgte. I tillegg redegjør jeg for noen viktige prinsipper for undersøkelse av varslingssaker. Herunder hva som har betydning for om en sak skal anmeldes til politiet. Dernest hva kommunen skal foreta seg under en pågående politietterforskning.
Fremstillingen er ment å belyse noen problemstillinger som enkelte kommuner kan komme i befatning med og som dels berører regler kommunalt ansatte normalt ikke befatter seg med. Artikkelen gir på ingen måte en fullstendig fremstilling av hvordan varslingssaker generelt bør håndteres, ei heller innholdet i arbeidsmiljølovens regler om varsling.
Prinsipper for etablering av varslingsrutiner
Et hovedprinsipp for etablering av varslingsrutiner er at de må sikre en uavhengig håndtering av varslingssakene. På den ene siden ligger det i varslingsbestemmelsens natur at varslingssaker kan håndteres utenfor den ordinære styringsstrukturen. Samtidig vil det, i en kommune, alltid være kommunestyret som er øverste bestemmende myndighet. At en varslingssak kan håndteres utenfor den ordinære styringsstrukturen betyr blant annet at det kan iverksettes en undersøkelse, også mot en sentral folkevalgt uten at kommunestyret, som organ, er informert om det.
Det viktige er at varslingsrutinene er innrettet slik at et varsel mot en leder eller sentral folkevalgt sikres samme oppklaringsmulighet som et varsel mot en underordnet ansatt i kommunen.
Dersom undersøkelsen av et varsel mot en politiker konkluderer med at politikeren har opptrådt kritikkverdig i sin rolle, vil det imidlertid være opp til den ordinære styringsstrukturen å beslutte hvordan dette skal håndteres. Her har kommunestyret siste ordet. Det viktige er at varslingsrutinene er innrettet slik at et varsel mot en leder eller sentral folkevalgt sikres samme oppklaringsmulighet som et varsel mot en underordnet ansatt i kommunen.
Kommunestyrets rolle
Kommunestyrets overordnede ansvar for internkontroll og forebygging av misligheter innebærer at kommunestyret må få seg forelagt saker som gjør kommunestyret i stand til å utføre denne oppgaven. Kommunestyret er avhengig av at en sak er tilstrekkelig utredet for å kunne fatte veloverveide beslutninger.
En sak med en påstand om at en folkevalgt har begått et kritikkverdig forhold har slik sett ingenting i kommunestyret å gjøre. Dersom kommunestyret skal fatte beslutninger om tiltak må de bli forelagt et faktagrunnlag som er til å stole på.
Kommunestyrets ansvar for internkontroll er vidtrekkende og kan innebære at organet må fatte beslutninger om ulike tiltak for å forhindre lovbrudd og andre avvik. Ansvaret for å forebygge straffbare overtredelser er blant annet stadfestet gjennom bestemmelsen om foretaksstraff som kan medføre at kommunen kommer i straffeansvar for ansattes eller folkevalgtes lovbrudd i tjenesten.
Dette innebærer generelt sett at dersom det er sannsynliggjort at en folkevalgt har begått et alvorlig tillits-/lovbrudd i utøvelsen av tillitsvervet sitt og dette kan ha betydning for kommunens internkontroll og/eller ansvar, må kommunestyret få seg forelagt saken til behandling. At det er sannsynliggjort innebærer at saken er ferdig utredet slik at kommunestyret får seg forelagt et pålitelig faktagrunnlag.
Prinsippet for fullført saksbehandling tilsier dessuten at saksfremlegget bør redegjøre for hva svikten skyldes og hvilke tiltak som kan være aktuelle. Merk at en politietterforsking/straffesak ikke nødvendigvis gir svar på disse spørsmålene. Dette må derfor kommunen selv finne ut av. Dette krever at saken må undersøkes/utredes.
En ordning om at alle varsler mot politikere skal håndteres av de respektive partiene vil være i strid med loven. Dette vil innebære at kommunen frasier seg ansvaret med å håndtere kritikkverdige forhold som kommunen selv har ansvaret for å rette opp i. Her må det altså skilles mellom kritikkverdige forhold som er utført innad i partivirksomheten og kritikkverdige forhold som er utført under utøvelsen av tillitsvervet i kommunen. Varslingsrutinene må sikre at sistnevnte håndteres av kommunen og ikke av det partiet den folkevalgte representerer. Her har både kommunene Oslo og Trondheim (og sikkert flere) sikret forsvarlig håndtering. Dette gjøres ved at det innledningsvis vurderes nettopp om varselet gjelder overtredelser innad i et parti eller en overtredelse i forbindelse med tillitsvervet i kommunen.
En ordning om at alle varsler mot politikere skal håndteres av de respektive partiene vil være i strid med loven.
Kommunene står ellers relativt fritt i måten de velger å organisere mottak og innledende vurdering av varsler på. Noen grunnprinsipper bør likevel følges. I tillegg til sikring av uavhengighet bør det sikres at de som skal vurdere innkomne varsler har tilstrekkelig kompetanse.
Flere kommuner har varslingskanaler som benyttes relativt hyppig. Noen har også varslingskanaler som er åpent tilgjengelig for kommunens innbyggere. Dette innebærer ofte at varslingskanalen blir benyttet både som klageinstans for kommunens servicetilbud, misnøye med ledelse, men også som kanal for reelle kritikkverdige forhold som bør undersøkes nærmere. Tatt i betraktning at et svakt servicetilbud i gitte situasjoner kan dreie seg om reelle kritikkverdige forhold, og at svak ledelse også, i gitte situasjoner, kan medføre et uforsvarlig arbeidsmiljø, sier det seg selv at de innledende vurderingene må gjennomføres av personer med innsikt og kompetanse.
Når skal det igangsettes en undersøkelse?
Som nevnt kan det være krevende å vurdere om et varsel bør undersøkes. Et varsel kan inneholde påstander som er meningsbaserte og vanskelig å belegge med fakta. Særlig arbeidsmiljørelaterte varsler kan inneholde mange utsagn av typen vurderinger, meningsytringer eller karakteristikker.
Før det besluttes om et varsel skal undersøkes bør det sees hen til innholdet av faktiske beskrivelser. Sannsynligheten for at en undersøkelse vil føre frem bør også vurderes. Den lovpålagte undersøkelsesplikten gjelder bare reelle kritikkverdige forhold. Dersom det er uklart om varselet gjelder reelle kritikkverdige forhold kan det gjøres en forundersøkelse for å skape et bedre beslutningsgrunnlag.
Som ledd i vurderingen av om det skal igangsettes en ordinær undersøkelse og omfanget av denne bør formålet med undersøkelsen avklares. Dette steget kan fungere som en ventil mot igangsetting av undersøkelser som ikke har legitime formål. Dersom undersøkelsen skal settes ut til eksterne, bør formålet nedfelles i et mandat som den eksterne parten skal forholde seg til.
Dersom undersøkelsen skal settes ut til eksterne, bør formålet nedfelles i et mandat som den eksterne parten skal forholde seg til.
Dersom det blir bestemt å iverksette en undersøkelse er det viktig at de som skal gjennomføre undersøkelsen ivaretar tilstrekkelig objektivitet under prosessen. Dette kan være utfordrende hvis alle piler innledningsvis peker i samme retning. Vi mennesker er subjektive av natur og den beste måten å tilstrebe objektivitet på er å erkjenne denne subjektiviteten.
Subjektiviteten kan videre håndteres ved å vurdere flere og gjerne motstridende hypoteser. Dette vil gjøre granskerne bedre i stand til å se etter alle typer bevis, også de som peker i forskjellige retninger. Hypoteser vil også fungere som forberedelser til intervjuer og gjøre granskerne bedre i stand til å stille de riktige spørsmålene og forhindre at vesentlige forhold blir utelatt.
Om anmeldelse og pågående politietterforskning
Varslingssaker som kan dreie seg om alvorlige straffbare handlinger, bør som en hovedregel anmeldes til politiet. Flere kommuner og virksomheter har da også nedfelt i retningslinjene at straffbare forhold skal anmeldes.
I varslingssaker kan kommunen komme i en situasjon der egen undersøkelse avdekker mistanke om straffbare handlinger. I slike tilfeller er det god kutyme å anmelde forholdet til politiet. En generell praksis om at alle straffbare handlinger anmeldes kan fungere som en stadfestelse av at kommunen har nulltoleranse for kriminalitet.
En generell praksis om at alle straffbare handlinger anmeldes kan fungere som en stadfestelse av at kommunen har nulltoleranse for kriminalitet.
Det er imidlertid ingen plikt for kommunen å anmelde forholdet, bortsett fra i noen saker der anmeldelse kan avverge pågående eller fremtidige straffbare handlinger.
I alvorlige saker kan kommunen komme i en situasjon der politiet interesserer seg for saken på eget initiativ og igangsetter etterforsking. Politiets og påtalemyndighetens rolle i etterforskningen av en konkret sak er utelukkende å avklare om det foreligger straffeansvar.
Kommunens ansvar er videre og mer komplekst enn dette. Dersom det er mistanke om alvorlige brudd på kommunens etiske retningslinjer, habilitetsregler eller andre kritikkverdige forhold kan det utløse en rekke plikter, blant annet:
- Vurdere å håndtere eventuelle konsekvenser av inhabilitet, herunder om vedtak må anses ugyldige.
- Håndtere saken personalmessig. For folkevalgte er det egne regler for suspensjon i kommuneloven § 7-11.
- Håndtere øvrige konsekvenser av bruddet. Dersom lovbruddet har fått utilsiktede konsekvenser, må disse rettes opp i (eks. miljøkonsekvenser eller feilaktige vedtak).
- Vurdere om etiske retningslinjer er tilstrekkelig implementert i virksomheten. Dersom ansatte ikke har fått tilstrekkelig opplæring, bør det gjennomføres opplæringstiltak. Etter straffeloven § 27, jf. § 28 første ledd, bokstav c, kan kommunen bli holdt strafferettslig ansvarlig for ansattes eller representanters lovbrudd som kunne vært unngått med hensiktsmessige «retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak».
Dersom kommunen kommer til at en ansatt har begått en overtredelse som kan føre til oppsigelse eller avskjedigelse, må kommunen, som et utgangspunkt vurdere dette selvstendig, selv om det pågår en politietterforskning i saken. Et unntak gjelder dersom den ansatte blir rettskraftig dømt for en alvorlig straffbar handling. Da bør kommunen kunne legge dommen til grunn som grunnlag for vurderingen.
Det ligger til kommunedirektøren å fatte beslutning om oppsigelse eller avskjed av kommunalt ansatte.
Det ligger til kommunedirektøren å fatte beslutning om oppsigelse eller avskjed av kommunalt ansatte. Dersom en overtredelse er begått av en folkevalgt, er det reglene for suspensjon i kommunelovens § 7-11 som gjelder. Kommunestyret kan suspendere folkevalgte som er siktet for alvorlige straffbare handlinger i forbindelse med tillitsvervet. For ordføreren gjelder i tillegg en utvidet adgang til suspensjon også for alvorlige straffbare handlinger som ikke er begått i forbindelse med tillitsvervet. Her er det imidlertid krav til særskilt flertall og at ordføreren er tiltalt. Kommuneloven § 7-11, første og andre ledd lyder:
«Hvis det blir tatt ut siktelse eller tiltale mot en folkevalgt for et straffbart forhold som er nevnt i straffeloven §§ 151 til 154, 170 bokstav b, 171 til 174, 208 til 210, 353, kapittel 27 eller 30, og forholdet er knyttet til utøvelse av tjeneste eller et verv for kommunen eller fylkeskommunen, kan kommunestyret eller fylkestinget selv vedta å suspendere den folkevalgte fra vervet inntil saken er rettskraftig avgjort. Hvis det dreier seg om forhold som er nevnt i straffeloven §§ 151 til 154, gjelder ikke vilkåret om at forholdet skal være knyttet til utøvelse av verv eller tjeneste for kommunen eller fylkeskommunen.
Hvis det blir tatt ut tiltale mot ordføreren for et forhold som kan straffes med fengsel i mer enn tre år, kan kommunestyret eller fylkestinget selv vedta å suspendere ordføreren fra vervet inntil saken er rettskraftig avgjort. Vedtaket skal treffes med minst 2/3 av de avgitte stemmene.»
Merk at suspensjon er et vedtak som har midlertidig virkning. Kommunestyret kan ikke frata en folkevalgt vervet permanent, bortsett fra når det gjelder ordfører. Etter § 7-11, fjerde ledd kan kommunestyret «frata ordføreren vervet hvis ordføreren ved sin oppførsel viser at han eller hun er uskikket til å ivareta vervet. Vedtaket skal treffes med minst 90 prosent av de avgitte stemmene».
Rollefordeling med politiet og taushetsplikt
En virksomhet har liten eller ingen innvirkning på politietterforskningen mot en tillitsperson eller en ansatt i en virksomhet for handlinger begått under utøvelse av arbeidet i virksomheten. Samtidig kan virksomheten ha egne retningslinjer og plikter som følge av de samme handlingene som er under etterforskning.
Det er ikke virksomheten som avgjør om en straffebestemmelse er overtrådt, men det er virksomheten som må avgjøre om interne retningslinjer er brutt. Dette innebærer at virksomheten kan måtte ta stilling til egen håndtering av saken dels uavhengig av en pågående politietterforsking og resultatet av denne. I gitte tilfeller kan det eksempelvis innebære at en ansatt eller tillitsperson kan bli frifunnet for en straffbar handling, men likevel funnet å ha brutt virksomhetens interne retningslinjer for de samme handlingene.
Det er ikke virksomheten som avgjør om en straffebestemmelse er overtrådt, men det er virksomheten som må avgjøre om interne retningslinjer er brutt.
Det er ulovfestet god sedvanerett at dersom det pågår en parallell politietterforskning, skal virksomheten prøve så langt som mulig, innenfor lovens rammer, å ikke håndtere saken på en slik måte at det kan skade politietterforskningen. Eksempelvis bør virksomhetens gjennomføring av intervjuer med relevante ansatte avklares med politiet. Påtalemyndigheten har imidlertid som et utgangspunkt ingen instruksjonsmyndighet overfor virksomhetens egen håndtering av saken.
Etter politiregisterloven § 35 (2) kan politiet eller påtalemyndigheten pålegge enhver som utfører tjeneste eller arbeid for kommunalt organ, taushetsplikt om opplysninger som er nødvendig å holde hemmelig av hensyn til etterforskningen. Men muligheten til å pålegge taushetsplikt gjelder bare opplysninger som kommunalt ansatte og folkevalgte mottar fra politiet, påtalemyndigheten eller andre som bistår politiet.
Politiet kan ikke pålegge kommunalt ansatte eller folkevalgte taushetsplikt for opplysninger som disse selv bringer til politiets kunnskap. Dette selv om politiet finner gode etterforskningsmessige grunner for et slikt pålegg. Denne regelen innebærer at politiet ikke kan frata administrativ og politisk ledelse i kommunen sin egen handleplikt, ved å pålegge disse en taushetsplikt for forhold som disse er kjent med fra før, og som går utover den taushetsplikten de ellers har som kommunalt ansatte og folkevalgte. Politiet og påtalemyndigheten har altså ikke noen generell hjemmel for å be representanter for en kommune om å «legge lokk» på en sak som kommunen selv har gjort politiet oppmerksom på eller anmeldt.
Politiet og påtalemyndigheten har altså ikke noen generell hjemmel for å be representanter for en kommune om å «legge lokk» på en sak som kommunen selv har gjort politiet oppmerksom på eller anmeldt.
Underveis i politietterforskningen kan det bli nødvendig for politiet å gi opplysninger til representanter for kommunen om utviklingen i straffesaken som de ellers ikke hadde vært kjent med. Siktelse og gjennomføring av ransakinger av kontorer og datautstyr kan være et eksempel på slik informasjon.
Dette er informasjon som politiet da gir til representanten for kommunen. Slik § 35 (2) er formulert kan politiet pålegge representanten taushetsplikt om disse opplysningene, dersom politiet anser at opplysningen kan skade etterforskningen om de kom ut.
Lenke til kontroll & revisjon nr. 5/2022: