Da jeg våren 1996 vurderte å skifte jobb, hadde jeg ikke hørt om forvaltningsrevisjon og knapt ofret kommunal revisjon en tanke. Men så dukket det opp en stillingsannonse som jeg tente på.
Pionertiden – forvaltningsrevisjon hva da?
Kommunerevisjonen i Oslo skulle utvide Avdelingen for forvaltningsrevisjon med en seksjon II og søkte en revisjonssjef til å lede den. 1. september samme år begynte jeg i Kommunerevisjonen med en tittel jeg syntes var fjong, stort kontor og tre medarbeidere. Jeg tenkte jeg skulle bli i tre år.
Avdeling for forvaltningsrevisjon hadde dermed to seksjoner og tilsammen ni som jobbet med forvaltningsrevisjon. Kommunerevisjonen hadde ytterligere ca. 60 ansatte fordelt på en romslig administrasjonsavdeling som brukte mye tid på å kopiere, distribuere og arkivere alle papirdokumentene som strømmet inn og ut, to mindre avdelinger for henholdsvis granskning/misligheter og IT-revisjon, og en stor avdeling for regnskapsrevisjon. Avdeling for regnskapsrevisjon hadde rundt 40 ansatte fordelt på sju seksjoner.
Per-Jarle Stene var revisjonssjef for Avdeling for forvaltningsrevisjon, Seksjon I. Han hadde de foregående årene ledet et arbeid med å omsette kommunelovens bestemmelser om forvaltningsrevisjon til en intern metodehåndbok, rekruttere personer med annen kompetanse enn den tradisjonelle revisorens og gjennomføre forvaltningsrevisjoner.
Høsten 1996 fortsatte rekrutteringsarbeidet slik at vi året etter ble tolv personer i avdelingen fordelt likt på de to seksjonene. Vi hadde da økonomer, kommunalkandidat og samfunnsvitere i avdelingen.
Oppbyggingen av forvaltningsrevisjonskapasiteten skjedde parallelt med tilsvarende i Riksrevisjonen, men noe i forkant av de fleste kommunale revisjonsenheter.
Grønnskollinger i arbeid
Vi var alle grønnskollinger på dette nye revisjonsfeltet. Noen hadde annen yrkeserfaring, f.eks. fra konsulentvirksomhet eller forskning, men den var jo bare delvis relevant. En god del kom mer eller mindre rett fra utdanning. Gjennomsnittsalderen i avdelingen i Oslo må ha vært rundt 30 år, selv var jeg 37.
Regnskapsrevisorer stilte spørsmål ved kompetanse, innretning og undersøkelsers omfang. Noen mente vel de kunne gjort det bedre selv. Med delvis unntak for kontrollutvalgets medlemmer, var politikernes kunnskap om og etterspørsel etter forvaltningsrevisjon gjennomgående lav. Tilsvarende gjaldt langt på vei i administrasjonen.
Med delvis unntak for kontrollutvalgets medlemmer, var politikernes kunnskap om og etterspørsel etter forvaltningsrevisjon gjennomgående lav. Tilsvarende gjaldt langt på vei i administrasjonen.
Det var virksomhetsledere som mente de selv kunne avgjøre om en forvaltningsrevisjon skulle omfatte deres virksomhet, eller som mente de heller kunne plassere sine konsulentpregede problemstillinger hos Kommunerevisjonen. En daværende bydelsdirektør hevdet hardnakket, riktignok i en uformell samtale på restauranten Lorry, at Kommunerevisjonen ikke hadde innsynsrett ved forvaltningsrevisjon.
Vi måtte gjerne purre administrasjonen i flere runder før vi fikk svar fra aktører som kanskje ikke forstod at de faktisk måtte svare. Forvaltningsrevisjoner om annet enn den snevre økonomiforvaltningen, ble store, kostet mye og tok lang tid.
Prosjektporteføljen var begrenset og relativt smal. Det var undersøkelser om renterisiko, pengestrømmer, lager, internleveranser, bilkostnader, strategisk planlegging, årsplanlegging og årsberetninger.
Vi kunne den gang iverksette forvaltningsrevisjoner på egen kjøl og gjorde det i betydelig grad. I tillegg fikk vi noen innspill fra kontrollutvalget som resulterte i forvaltningsrevisjoner.
Mange små enheter, fokus på regnskapsrevisjon
Når vi på den tiden traff våre brødre og søstre fra kommunal revisjon i Norge på konferanser eller i andre sammenhenger, var det i stor grad regnskapsrevisorer vi møtte. Det var mest utpreget når ledere for revisjonsenheter kom sammen for å snakke om forvaltningsrevisjon. Da ble samtalen preget av at nesten alle var regnskapsrevisorer og at de fleste i liten eller ingen grad utførte forvaltningsrevisjon eller hadde annen erfaring med det.
Det var rundt 450 kommuner, og de fleste hadde egen kommunerevisor med eller uten medarbeidere. Vi i Oslo opplevde at vi hadde få å dele erfaringer med utenfor huset. Det var Riksrevisjonen, Hordaland, Trondheim, Rogaland/Stavanger og kanskje noen få til i Norge, og Gøteborg og Stockholm.
Noen av oss drømte om at det skulle skje noe som medførte langt færre og større revisjonsenheter i Norge og med en helt annen fordeling av ressurser mellom regnskaps- og forvaltningsrevisjon. Her må det sies at NKRF var tidlig ute med etablering av forvaltningsrevisjonskomite, standard for forvaltningsrevisjon (1999), samlet veileder (2000, en delvis i 1995) og kvalitetskontroll.
Noen av oss drømte om at det skulle skje noe som medførte langt færre og større revisjonsenheter i Norge og med en helt annen fordeling av ressurser mellom regnskaps- og forvaltningsrevisjon.
I Oslo arbeidet vi videre med å vri ressursbruken over mot forvaltningsrevisjon og ikke minst få adgang til å ansette mer erfarne i seniorstillinger med bedre lønn. Sistnevnte var helt nødvendig i et meget tøft lokalt arbeidsmarked med en lang rekke store offentlige og private kunnskapsbedrifter.
Dette arbeidet ga etter hvert resultater, noe vi bl.a. kan takke daværende assisterende og konstituert kommunerevisor Reidar Enger, påfølgende kommunerevisor Frits Eriksen og toneangivende medlemmer av kontrollutvalget for.
«Lift off»
Noen år etter årtusenskiftet begynte det å bli mer dreis på sakene i Oslo. Vi hadde styrket oss med flere og til dels mer erfarne medarbeidere. Halvparten av ressursene gikk til forvaltningsrevisjon, ja noen år faktisk mye mer enn det. Produksjonen økte betydelig. Vi prøvde med større eller mindre suksess ut forvaltningsrevisjon på nye områder.
Så kom Murudsaken. En utro tjener hadde tilranet seg rundt 90 millioner fra daværende Undervisningsbygg Oslo KF. Det var ikke Kommunerevisjonen i Oslo som oppdaget det. Men vi hadde (heldigvis) gjennom en forvaltningsrevisjon et par år tidligere sagt tydelig fra om at det var risiko for misligheter på det aktuelle området i foretaket.
På grunnlag av Kommunerevisjonens og andres undersøkelser om Murudsaken og andre misligheter i Undervisningsbygg, vedtok bystyret i 2007 at Kommunerevisjonens regnskapsrevisjon skulle styrkes (igjen) uten at det gikk på bekostning av forvaltningsrevisjonen. Etter det har de to avdelingene for forvaltnings- og regnskapsrevisjon begge hatt drøyt 20 ansatte.
I mellomtiden fikk vi også noen viktige endringer i kommuneloven i 2004. Og det hadde blitt mer sving på forvaltningsrevisjonen i resten av landet også. Det har vært en formidabel utvikling fra den gang til nå – fra svært mange enheter med lite relevant kompetanse til drøyt tjue enheter med mer relevant kompetanse og kapasitet, og fra få prosjekter som dekket et relativt smalt spekter av problemstillinger, til en omfattende årlig produksjon med et bredt sett av problemstillinger.
Konkurranse og kompetansestrid
Den viktigste endringen i kommuneloven i 2004 for forvaltningsrevisjonens del var innføringen av bestiller–utfører-modellen. Revisor kunne ikke lenger være sekretær for kontrollutvalget, og det var kontrollutvalget alene som fikk myndighet til å igangsette forvaltningsrevisjon. Endringen skyldtes det borgerlige stortingsflertallets ønske om å åpne kommunal revisjon for private aktører.
Konkurransen om forvaltningsrevisjon håndterte kommunale og kommunalt eide aktører stort sett godt. Det viktigste unntaket var vel Bergen som blant annet – slik jeg opplevde det igjennom samtaler, besøk og forsøk på bistand – ikke helt hadde fått sving på arbeidet med forvaltningsrevisjon. Der overtok Deloitte.
I Kommunerevisjonen i Oslo var vi flere som etter hvert hilste bystyrets adgang til konkurranseutsetting velkommen fordi den skjerpet oss.
I Kommunerevisjonen i Oslo var vi flere som etter hvert hilste bystyrets adgang til konkurranseutsetting velkommen fordi den skjerpet oss.
Som konsekvens av bestiller–utfører-modellen kom det egne virksomheter/organisasjoner som ivaretok sekretærtjenester for kontrollutvalg, herunder noen relativt sett store. I april i år var det ca. 35 slike virksomheter.
Og vi fikk, det var vel ikke intendert, en viss kompetansestrid mellom kontrollutvalgssekretariat og revisor. Det gjaldt bl.a. spørsmål om hvem som skulle utføre eierskapskontroll og det gjelder vel delvis fortsatt hvem som skal gjennomføre risiko- og vesentlighetsvurderinger som grunnlag for plan for forvaltningsrevisjon.
Arbeidsdelingen har blitt bedre avklart gjennom den nye kommuneloven i 2018 og påfølgende arbeid med forskrift, merknader til forskrift og veiledere. Men på dette området er det dessverre fortsatt noe strid og risiko for dobbeltarbeid som våre oppdragsgivere og innbyggerne ikke er tjent med.
Moden ungdom / ung voksen – med lys framtid?
Mitt inntrykk er at det produseres mye bra forvaltningsrevisjon i Norge, og at den brukes til forbedringer. I Oslo har vi i alle år gjennomført oppfølgingsundersøkelser og de bekrefter dette for vår del. De senere årene ser vi også at det dukker opp referanser til forvaltningsrevisjoner i NOU, FoU og evalueringer.
Det har vært en glede å være med på denne ferden med forvaltningsrevisjon i Norge fra 90-tallet til i dag. Det har for all del vært noen nedturer. Samlet sett har det likevel vært mest opptur – en formidabel positiv utvikling som alle som har jobbet eller fortsatt jobber i kommunal revisjon, kan glede seg over og være stolte av. Vi evner i dag å belyse en lang rekke viktige problemstillinger, og det dukker stadig opp nye som vi kan ta fatt på hvis kontrollutvalgene vil.
Samlet sett har det likevel vært mest opptur – en formidabel positiv utvikling som alle som har jobbet eller fortsatt jobber i kommunal revisjon, kan glede seg over og være stolte av.
Her er noen eksempler på forvaltningsrevisjoner som jeg mener har løftet faget: Kontroll og oppfølging av kvalitet ved anskaffelser av tjenester, kvalitet i barnehager, skoler og sykehjem, eierstyring og selskapsledelse, farlig avfall, informasjonssikkerhet – både for kritisk infrastruktur og personopplysninger, likebehandling standpunktkarakterer, ernæring brukere i hjemmetjenesten og styring av og kontroll med store investeringer.
Vi må vel kunne si at forvaltningsrevisjonen i Norge har blitt en moden ungdom / ung voksen. Hva nå, hva skjer videre? For forvaltningsrevisjonens del ser det vel ganske lyst ut?
Jeg tror samtidig at kommunal revisjon samlet sett fortsatt i noen grad må søke sammenslåinger eller andre tiltak som muliggjør enda tyngre kompetanse og forvaltningsrevisjon på områder som representerer sentrale utfordringer for landets kommuner og fylkeskommuner. Dem er det flere av, ikke minst klima, likebehandling, en aldrende befolkning og digitalisering/ kunstig intelligens.
Det er videre etter min mening mye viktigere at vi leverer svært god revisjon på disse og andre områder, og formidler den godt, enn at vi f.eks. bruker krefter på mer eller mindre løsrevet rådgiving, i verste fall på kant med vår kompetanse og uavhengighet.
Og så er det to ting som kom galt ut med den nye kommuneloven i 2018. Det er for det første at det ikke ble etablert et adekvat kompetansekrav for forvaltningsrevisjon og for det andre at den reduserte taushetsplikten gjør kildevern mer krevende og i verste fall usikkert.
Og så er det to ting som kom galt ut med den nye kommuneloven i 2018. Det er for det første at det ikke ble etablert et adekvat kompetansekrav for forvaltningsrevisjon og for det andre at den reduserte taushetsplikten gjør kildevern mer krevende og i verste fall usikkert.
Det kan vi kanskje få orden på framover?
Lenke til kontroll & revisjon nr. 4/2023: