Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) har i rapporten «Leverandører til det offentlige» kartlagt og beskrevet egenskaper ved de leverandører til det offentlige som har begått økonomisk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet eller er ilagt administrativ sanksjon eller forvaltningsvedtak fra en av kontrolletatene.
I denne artikkelen oppsummeres noen av funnene. Rapporten har som formål å gi beslutningsstøtte for forebyggende tiltak mot økonomisk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet. I tillegg kan rapporten gi oppdragsgivere et bedre kunnskapsgrunnlag for å kunne vurdere eventuell avvisning av leverandører i en offentlig anskaffelsesprosess.
Anskaffelser som forebygger kriminalitet
Offentlige anskaffelser reguleres gjennom anskaffelsesloven og tilhørende forskrift. Som et ledd i arbeidet med å forebygge økonomisk kriminalitet er det i forskriften bestemmelser som angår avvisning av leverandører. Bestemmelsene skal sørge for like konkurransevilkår for leverandørene og sikre at offentlige midler brukes på en fornuftig måte.
Når lovlydige virksomheter vinner anbud bidrar dette til forebygging av økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet.
Avvisningsmulighetene til oppdragsgiver har stor nytteverdi for å sikre like konkurransevilkår. Når lovlydige virksomheter vinner anbud bidrar dette til forebygging av økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet.
Analysen
Oppdraget til NTAES var å kartlegge og beskrive egenskaper ved leverandører til det offentlige som har begått økonomisk kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet, eller som var ilagt administrative sanksjoner eller forvaltningsvedtak fra en eller flere av kontrolletatene[1].
Det ble hentet informasjon fra Leverandørdatabasen (LDB) og Database for offentlige innkjøp (Doffin) for perioden 2015–2020. Datagrunnlaget er avgrenset til leverandører som har leveranser over 500 000 kroner til sammen i perioden. Dette har gitt en oversikt over 43 887 leverandører, som har levert varer og tjenester til det offentlige for mer enn 1 000 milliarder kroner[2] i perioden.
For å identifisere leverandører som har rettskraftig dom eller vedtatt forelegg for økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, er uttrekket fra LDB og Doffin sammenstilt med politiets straffesaksregister (STRASAK).
Leverandører som er ilagt strenge administrative sanksjoner eller forvaltningsvedtak, er identifisert ved å sammenstille uttrekket fra LDB og Doffin med informasjon om ilagte aktuelle vedtak fra Skatteetaten, Arbeidstilsynet og Nav.
Leverandører som har vært mistenkt for lovbrudd knyttet til anskaffelser er identifisert gjennom anmeldelser fra kontrolletatene, forhold som er under etterforskning, samt rapporteringer om mistenkelige transaksjoner etter hvitvaskingsloven. De tre kategoriene er gjensidig utelukkende.
Leverandører – straff, reaksjoner og mistanke
Datagrunnlaget med de tre kategoriene – straffede leverandører, leverandører med reaksjoner, og mistenkte leverandører – er deretter analysert for å gi oversikt over blant annet hvilke bransjer de er tilknyttet, hvor mange oppdragsgivere de har, og hvor i landet de leverer varer og tjenester. I det følgende trekkes noen av hovedfunnene fra analysen frem.
Virksomhetsstørrelse og oppdragsstørrelse
Analysen viser at leverandører som er straffet, har mottatt reaksjoner fra kontrolletatene, eller har vært mistenkt for lovbrudd, har flere oppdragsgivere og større oppdrag enn gjennomsnittet av hele utvalget.
Analysen viser at leverandører som er straffet, har mottatt reaksjoner fra kontrolletatene, eller har vært mistenkt for lovbrudd, har flere oppdragsgivere og større oppdrag enn gjennomsnittet av hele utvalget.
I perioden 2015–2020 har 687 leverandører blitt straffet for økonomisk kriminalitet eller arbeidslivskriminalitet, og 1 360 leverandører har fått reaksjoner fra kontrolletatene. Av antallet leverandører utgjør disse gruppene en andel på fem prosent (se figur 1).
Dersom man ser på leveranser målt i kroner er bildet annerledes: da er 23 prosent av leveransene fra leverandører som er straffet eller som har fått reaksjoner (se figur 2).
I utvalget er det flest små leverandører. Andelen straffede leverandører, leverandører med reaksjoner og leverandører som har vært mistenkt for lovbrudd er imidlertid høyest for store leverandører.
De straffede leverandørene har levert varer og tjenester for 32 millioner kroner per år. Gjennomsnittet for hele utvalget er 6 millioner kroner. Også leverandører som har fått reaksjoner fra kontrolletatene har levert for mer enn gjennomsnittet, med 24 millioner kroner per år.
Bransjer
Bygge- og anleggsvirksomhet er den største bransjen i utvalget, både etter utbetaling og målt i antall leverandører. Bransjen er tett etterfulgt av bransjen for varehandel og reparasjon av motorvogner. Disse bransjene har flest straffede leverandører.
I tillegg er bygge- og anleggsvirksomhetsbransjen der flest leverandører har vært mistenkt for lovbrudd, og har mottatt flest reaksjoner fra kontrolletatene. Dette er også en bransje med høyt kontrollfokus.
I bransjen for varehandel og reparasjon av motorvogner er leverandørene blant de som har mottatt flest reaksjoner fra kontrolletatene og der flest har vært mistenkt for lovbrudd.
Bransjen for faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting er den tredje største leverandøren til det offentlige. Leverandører i denne bransjen er også blant de med flest straffede, og blant de der flest har vært mistenkt for lovbrudd. Leverandørene har imidlertid ikke mottatt mange reaksjoner fra kontrolletatene. Dette kan indikere lavt kontrollfokus i denne bransjen eller at lovbruddene i bransjen ikke egner seg for forvaltningsmessige reaksjoner.
En tredel av anskaffelsene, målt etter utbetaling, er i bransjene bygge- og anleggsvirksomhet og omsetning og drift av fast eiendom. Eiendom har over en lang periode vært ettertraktet som investeringsobjekt. Hvitvasking av utbytte gjennom eiendomsmarkedet er attraktivt grunnet høy prisstigning og mulighet for flytting av stort utbytte.[3] Leverandører i bransjen omsetning og drift av fast eiendom er blant leverandørene med høyest andel mistenkte, for små, mellomstore og store leverandører. En utleiekontrakt med en offentlig etat kan gi et skinn av seriøsitet og bidra til annerkjennelse av virksomheten.
Politiet og kontrolletatenes prioriteringer påvirker hvor det gjennomføres kontroll. I enkelte bransjer er kontrollfokuset høyere, hvilket kan medføre skjevheter i utvalget.
Antall oppdragsgivere
Straffede leverandører har i gjennomsnitt hatt 25 unike oppdragsgivere, der totalleveransen per oppdragsgiver i perioden 2015–2020 i snitt var 5 millioner kroner.
Leverandører med reaksjoner har i gjennomsnitt hatt 19 oppdragsgivere, der totalleveransen per oppdragsgiver i snitt var 6 millioner kroner.
Leverandører som har vært mistenkt for lovbrudd har i gjennomsnitt hatt 18 oppdragsgivere, der totalleveransen per oppdragsgiver i snitt var 2,5 millioner kroner.
Til sammenligning er gjennomsnittet for hele utvalget at leverandørene har hatt 15 oppdragsgivere, der summen av leveranser per oppdragsgiver i snitt var 1,6 millioner kroner.
Til sammenligning er gjennomsnittet for hele utvalget at leverandørene har hatt 15 oppdragsgivere, der summen av leveranser per oppdragsgiver i snitt var 1,6 millioner kroner.
Leverandører som er straffet, med reaksjoner eller har vært mistenkt for lovbrudd har i snitt flere oppdragsgivere med større leveranser enn gjennomsnittet for hele utvalget. I snitt leverer straffede leverandører for beløp som er fem ganger høyere enn andre leverandører. Halvparten i denne gruppen har i tillegg vært mistenkt for flere lovbrudd.
Leverandører med reaksjoner har i gjennomsnitt færre unike oppdragsgivere, men leverer varer og tjenester til høyere beløp per oppdragsgiver sammenlignet med alle grupper i figur 3. Dette kan skyldes overrepresentasjon av reaksjoner i denne gruppen leverandører.
Geografisk nedslagsfelt
Store leverandører har størst geografisk nedslagsfelt. Straffede leverandører i dette segmentet har i gjennomsnitt hatt 73 ulike oppdragsgivere og har levert til de samme oppdragsgiverne over flere år. Store leverandører med reaksjoner har i gjennomsnitt 42 oppdragsgivere, mens det gjennomsnittlige antallet oppdragsgivere for alle store leverandører er 34.
Dette betyr at straffede leverandører og leverandører med reaksjoner i gjennomsnitt har hatt flere ulike oppdragsgivere, og med dette større geografisk nedslagsfelt, enn hele utvalget. Enkelte leverandører har hatt flere hundre oppdragsgivere over hele landet. Disse leverandørene har straffbare forhold som hovedsakelig gjelder brudd på arbeidsmiljøloven og er tilknyttet virksomheten, ikke personer.
Virkemidler for oppdragsgivere
For offentlige oppdragsgivere er avvisningsreglene i anskaffelsesregelverket et utgangspunkt for å kunne avvise leverandører som ut fra regelverket ikke skal vinne anbud fra det offentlige. For å kunne bruke avvisningsreglene er ulike kilder til informasjon tilgjengelig.
For å kunne bruke avvisningsreglene er ulike kilder til informasjon tilgjengelig.
Egenerklæringsskjemaet som fylles ut av leverandør gir en foreløpig dokumentasjon på om leverandøren oppfyller kvalifikasjonskravene. Selv om ikke oppdragsgiver plikter å kontrollere om opplysningene stemmer, er det en mulighet for å se om leverandøren faktisk oppfyller kvalifikasjonskravene. At dette ikke blir kontrollert innebærer at leverandørens egenerklæring legges til grunn som en «sannhet».
Det er mulig for oppdragsgiver, etter anskaffelsesregelverket, å etterspørre politiattest av både virksomhet og nøkkelpersoner. Politiattesten vil vise om virksomheten, eller dens nøkkelpersoner, er kjent skyldig i straffbare forhold som angår den yrkesmessige vandel.
Ved å gjøre søk i eInnsyn kan oppdragsgiver få innsyn i offentlige dokumenter, postjournaler og andre offentlige dokumenter. Ved å innhente eBevis kan oppdragsgiver få tilgang til firmaattest, informasjon om konkurs, regnskap og restanser på skatt og merverdiavgift i tilnærmet sanntid. Dette er relevant informasjon i forbindelse med vurdering av mulig avvisning av en leverandør. I 2020 var det kun 120 offentlige oppdragsgivere som innhentet eBevis.
I 2020 var det kun 120 offentlige oppdragsgivere som innhentet eBevis.
Gjennomgang av virkemidlene viser at det er flere muligheter for en oppdragsgiver til å innhente informasjon om leverandører. Politiattest sier noe om fortiden, mens eBevis gir anledning til å sjekke hvordan nåsituasjonen er. Dokumentasjonen som er tilgjengelig gjør det mulig å kontrollere om informasjonen leverandørene selv oppgir er korrekt. Analysen viser imidlertid at oppdragsgivere i liten grad benytter grad informasjonskildene som er tilgjengelig.
Sårbarheter som kan utnyttes
Anskaffelsesregelverket er komplisert og stiller høye krav til den som forvalter det. Intervjuer og innhentet informasjon viser også at regelverkets intensjon om å bekjempe økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet er vanskelig å etterleve i praksis. Regelverket hviler i stor grad på skjønnsmessige vurderinger. Analysen viser at:
- Oppdragsgivere i liten grad benytter tilgjengelige informasjonskilder.
- Informasjon om kontrolletatenes reaksjoner er vanskelig eller ikke tilgjengelig for oppdragsgiverne.
- Egenerklæringsskjema er i de fleste tilfeller eneste vurderingsgrunnlag.
- Sårbarheten er større dersom dokumentasjon må innhentes fra utlandet.
Dersom offentlige oppdragsgivere ikke identifiserer virksomheter som skal vurderes for avvisning, kan virksomheter fortsette å øke sin legitimitet gjennom å bli tildelt offentlige oppdrag.
Sårbarhetene kan utnyttes av leverandører som skulle blitt vurdert for avvisning, og kan derfor urettmessig bli tildelt oppdrag. Dersom offentlige oppdragsgivere ikke identifiserer virksomheter som skal vurderes for avvisning, kan virksomheter fortsette å øke sin legitimitet gjennom å bli tildelt offentlige oppdrag.
______________________________
Noter:
[1] Politiet, Skatteetaten, NAV, Arbeidstilsynet og Tolletaten
[2] Det er differanse mellom summen som oppgis av regjeringen og summen som NTAES kom frem til i dette datagrunnlaget. Dette skyldes at det i flere tilfeller ikke kunngjøres vinner av anbudet i Doffin, samt avgrensninger i NTAES’ datagrunnlag.
[3] En stor del av eierskapene i en undersøkelse fra Transparency International Norge, kunne knyttes til virksomheter registrert i land med høy grad av hemmelighold og virksomheter med kompliserte eierstrukturer. Enkeltpersoner var registrert med straffesaker. Se Transparency International Norge. (2021). Hvem eier Oslo? Hvitvaskingsrisiko i eiendomsmarkedet? Se også NTAES. (2020). Arbeidslivskriminalitet. Situasjonsbeskrivelse 2020 og Økokrim. (2020). Trusselvurdering 2020
__________________________________________
Lenke til kontroll & revisjon nr. 4/2023: