Norges regjering valgte å slutte seg til FNs agenda 2030 og bærekraftsmålene fra 2015. Regjeringen har besluttet en nasjonal handlingsplan for bærekraftsmålene i 2021. Norge har også forpliktet seg internasjonalt til utslippskutt, bl.a. gjennom Paris-avtalen.
Riksrevisjonen gjennomfører mange revisjoner hvor bærekraftsmålene er berørt, direkte eller indirekte. I disse revisjonene er informasjon fra kommunene om status avgjørende. I 2020 publiserte Riksrevisjonen en undersøkelse om Norges oppfølging av FNs bærekraftsmål (Dokument 3:3 (2020–2021)). Den viste at regjeringen er på etterskudd med gjennomføringen av FNs bærekraftsmål, og at det har manglet koordinering, planlegging og kartlegging av status. Denne undersøkelsen følger Riksrevisjonen opp i år. Her deler vi våre erfaringer og utfordringer med å revidere og rapportere på bærekraftsmålene; lokalt, nasjonalt og internasjonalt.
Hvorfor viktig og aktuelt?
Klimaendringer, ekstremvær og global oppvarming viser at det er viktigere enn noensinne å gjennomføre tiltak og følge opp resultatene av myndighetenes innsats for å redusere utslipp som er skadelige for klimaet, og å følge opp at myndighetenes styring gir resultater.
Hvorfor rapportere på bærekraftsmålene? Storting og regjering trenger styringsinformasjon om status og resultater for FNs Agenda 2030, som Norge har forpliktet seg til. Hvordan er status for reduksjon av skadelige utslipp for klimaet?
Her kan revisjonen bidra. Som Per Olav Nilsen, styreleder i NKRF, formidler det: «Hvordan skal vi måle effekten av ulike tiltak, og hvordan kan vi bidra til å bekrefte at det som står i miljø- og klimarapporter er sant? Det er det store spørsmålet, og finner vi et svar bidrar vi til økt tilgang på informasjon – som vil gi mer og bedre styringsinformasjon til fagfolk og politikere. Da står vi virkelig på vakt for fellesskapets verdier.» (Lederartikkel i «kontroll & revisjon» nr. 1/2023)
Om bærekraftsmålene
FN lanserte som kjent Agenda 2030 i 2015, som inneholder 17 bærekraftsmål og 169 mer detaljerte delmål, og som regjeringen sluttet seg til. Gjennom den nasjonale handlingsplanen som ble lagt frem i 2021 (Meld. St. 40 (2020-2021)), har Norge etablert nasjonale mål, som er tilpasset konteksten og situasjonen i Norge.
Vi merker oss at bærekraftsmålene ikke bare omfatter klimamål, men også mål for sosial rettferdighet og mål om å styrke institusjoner. I plan- og bygningsloven er bærekraftig utvikling til og med nevnt i lovens formål § 1-1: «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner.»
Gjennom kommunelovens formål § 1-1 er det et krav om at kommunene skal være bærekraftige. Dette innebærer at kommunenes virksomhet, som favner områder som barnevern, vann og avløp, skole, helse, samferdsel og infrastruktur, alle er særdeles viktige for å kunne oppnå bærekraftsmålene.
Innen flere av de 17 bærekraftsmålene har også Norge utfordringer. Hvordan er status for målene om lik tilgang til god utdanning, arbeidsliv og helsetjenester? Vi trenger for eksempel å følge opp målet om reduksjon av barnefattigdom, som er på hele 11 prosent, selv i Norge. Her kan både Riksrevisjonen og kommunerevisjonen ha en viktig rolle i å belyse status og resultater på en objektiv måte.
Her kan både Riksrevisjonen og kommunerevisjonen ha en viktig rolle i å belyse status og resultater på en objektiv måte.
Både nasjonalt og internasjonalt er erfaringene at det særlig er to forutsetninger som er viktige for gjennomføringen av bærekraftsmålene:
- Samordning på tvers for å nå målene
- Kvalitet på data om resultater
Utfordringer med samordning på tvers i forvaltningen
En stor utfordring for realisering av den norske handlingsplanen er å sikre samordning og politisk koordinering på tvers av myndigheter og sektorer, for å kunne oppnå bærekraftsmålene. Sektorprinsippet står sterkt i norsk forvaltning, og er en faktor som kan virke utfordrende på mulighetene til å samordne på tvers av sektorer.
Nasjonalt viser det seg at det er krevende å samordne tiltak og virkemidler som er nødvendige å gjennomføre for å nå bærekraftsmålene på tvers av sektorer, som for eksempel miljø og samferdsel/transport. Det kan være betydelige målkonflikter mellom de ulike sektorenes mål, noe som også er viktig å belyse i revisjonene.
Utfordringer med kvaliteten på data om resultater
Kvaliteten på data om resultater, og hva man oppnår med ulike tiltak og virkemidler, kan være usikker. Kommunerevisjonen kan ha en sentral rolle i å kunne validere og følge opp at data og informasjonen om lokale resultater i kommunene «holder vann».
Kommunerevisjonen kan ha en sentral rolle i å kunne validere og følge opp at data og informasjonen om lokale resultater i kommunene «holder vann».
Kommunerevisjonen vil kunne ha en unik rolle og erfaringer med hvordan forvaltningsorganer og lokale aktører samhandler og hvilke resultater det gir, bl.a. gjennom revisjoner som kommunerevisjonen gjennomfører.
Lokale resultater og rapportering viktigst
Kommunal- og distriktsdepartementet overtok det nasjonale koordineringsansvaret for bærekraftsmålene fra februar 2020. Ifølge FNs agenda 2030 er revisjon av forberedelsene (preparedness) en del av implementeringen av bærekraftsmålene. Det er derfor viktig å revidere både forberedelsene og resultatene i lokalforvaltningen og i kommunene, siden det er her mye av gjennomføringen skjer.
Resultatene for hvert av de 17 bærekraftsmålene blir til lokalt. Kommunerevisjonen kan ha en viktig rolle i å undersøke status og resultater lokalt, og å rapportere disse til myndighetene. FN har utarbeidet flere veiledninger for hvordan en slik lokal rapportering kan utformes og gjennomføres. I Norge har vi eksempler på kommuner som har utformet egen plan og rapportering på bærekraftsmålene, blant andre Asker, Trondheim, Oslo og Bergen.[1]
I denne artikkelen skal vi se nærmere på hvordan Riksrevisjonen reviderer og rapporterer på bærekraftsmålene. Artikkelen bygger på innlegget jeg holdt på NKRFs fagkonferanse i Tromsø juni 2023. I artikkelen deler vi erfaringer og utfordringer med å revidere og rapportere på bærekraftsmålene, både lokalt og nasjonalt. Synspunktene i artikkelen, utover den Riksrevisjonsrapporten jeg viser til, står for egen regning.
Riksrevisjonens undersøkelse av styring av og rapportering på den nasjonale oppfølgingen av bærekraftsmålene fra 2020 – Viktigste funn
I 2020 publiserte Riksrevisjonen en undersøkelse om Norges oppfølging av FNs bærekraftsmål. Undersøkelsen viste at regjeringen er på etterskudd med gjennomføringen av FNs bærekraftsmål, og at det har manglet koordinering, planlegging og kartlegging av status.
Norge manglet en helhetlig plan for gjennomføring av 2030-agendaen med bærekraftsmålene.
Norge manglet en helhetlig plan for gjennomføring av 2030-agendaen med bærekraftsmålene. Denne undersøkelsen følger Riksrevisjonen opp i år.
Anbefalinger
Riksrevisjonens anbefalte Kommunal- og distriktsdepartementet å:
- følge opp Stortingets forventing om en helhetlig plan for gjennomføring av det nasjonale arbeidet med bærekraftsmålene
- sørge for at Stortinget får helhetlig informasjon om status, resultater og framdrift i Norges arbeid med bærekraftsmålene
- sikre en indikatorbasert resultatrapportering som er godt samordnet med annen statistikk
- sikre at det nasjonale arbeidet med bærekraftsmålene er godt nok koordinert mellom departementene
- tilpasse agendaen til nasjonale forhold, blant annet gjennom å vurdere hvilke delmål som bør fastsettes, å tydeliggjøre hvilke mål som er utfordrende for Norge å nå, og å prioritere.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget merket seg Riksrevisjonens konklusjoner. Komiteen sluttet seg til kritikken av regjeringens oppfølging av bærekraftsmålene og stilte seg bak Riksrevisjonens anbefalinger til Kommunal- og distriktsdepartementet, ifølge Innst. 199 S (2020–2021).
Hvordan revidere bærekraftsmålene?
Vi undersøkte hvilke forutsetninger som bør være på plass, både av forberedelser og for implementering, for at Norge skal kunne oppnå bærekraftsmålene. Metodene for datainnsamling var dokumentanalyse, intervju av sentrale aktører; Utenriksdepartementet, Finansdepartementet og andre departementer, Statistisk Sentralbyrå, og analyse av statistikk. Revisjonsobjekter var Finansdepartementet, Utenriksdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD).
KDD overtok det nasjonale koordineringsansvaret etter februar 2020. Ansvaret var tidligere delt mellom Finansdepartementet og Utenriksdepartementet. Vi sammenlignet også status i Norge med status i andre nordiske land (Sverige, Danmark, Finland), uten å gjennomføre en full benchmarking.
Metodisk tilnærming
Vi benyttet en kombinasjon av problem-, årsaks- og systemtilnærming. Det vil si at vi tok utgangspunkt i erkjennelsen av utfordringene med å undersøke og løse tverrsektorielle samfunnsproblemer, og vi belyste årsaker til funnene som kom frem.
En systemtilnærming var nyttig for å belyse hvordan forvaltningen rigger planlegging og rapportering til myndighetene om resultater og måloppnåelse, slik det er foreskrevet i økonomiregelverket for forvaltningen.
Utfordringen var å avklare hvordan vi kan revidere om den nasjonale planleggingen og styringen tilrettelegger for måloppnåelse av bærekraftsmålene. Generelt er det en utfordring å undersøke styringen av tverrsektorielle og globale mål som FNs Agenda 2030 omfatter. Vi benyttet metodetriangulering og flere datainnsamlingsmetoder for å belyse styringen, som dokumentanalyse, intervjuer og sammenligning mellom de nordiske land.
Utfordringen var å avklare hvordan vi kan revidere om den nasjonale planleggingen og styringen tilrettelegger for måloppnåelse av bærekraftsmålene.
Det er også utfordrende å revidere ulike faser av implementeringen, som omfatter både forberedelser for gjennomføring (preparedness) og selve gjennomføringen. Ifølge veiledningen fra FN er både forberedelser og gjennomføring en viktig del av implementeringen av Agenda 2030, og det er derfor viktig å revidere begge deler.
For å sikre en rød tråd i designet for undersøkelsen, benyttet vi en designmatrise. Den skal vise om det er en god sammenheng mellom elementene i undersøkelsen; Mål, problemstillinger, revisjonskriterier, informasjonskilder, metoden som er benyttet og funn og konklusjoner fra undersøkelsen. Spørsmålene vi stiller for å teste ut undersøkelsesdesignet er disse:
MÅL: Hva ønsker vi å oppnå med revisjonen?
PROBLEMSTILLINGER: Hva ønsker vi å finne ut?
REVISJONSKRITERIER: Hva skal målestokken være?
REVISJONSBEVIS: Hvilken informasjon trenger vi?
METODE: Hvor finnes dataene, og hvordan skal disse innhentes og analyseres?
FORVENTEDE FUNN: Hvilke konklusjoner kan vi trekke?
Oppfølging av undersøkelsen fra 2020
Riksrevisjonen følger opp alle forvaltningsrevisjoner som er oversendt Stortinget etter tre år. Undersøkelsen om styring av og rapportering på den nasjonale oppfølgingen av bærekraftsmålene fra 2020 blir fulgt opp nå i 2023.
Riksrevisjonen følger opp alle forvaltningsrevisjoner som er oversendt Stortinget etter tre år.
Som del av oppfølgingen ber Riksrevisjonen Kommunal- og distriktsdepartementet om å beskrive hvilke endringer og virkemidler som forvaltningen har iverksatt på området, og hvilke resultater det har gitt. Resultatene blir publisert og oversendt Stortinget i høst.
Hva er status nå?
Kommunal- og distriktsdepartementet la som nevnt frem den nasjonale handlingsplanen i 2021, hvor bærekraftsmål og delmål er tilpasset en norsk kontekst. Den bygger på prinsippet om at rapporteringen på bærekraftsmålene skal inngå i den ordinære, årlige rapporteringen fra departementene.
I tillegg rapporterer Utenriksdepartementet, som har ansvaret for den internasjonale koordineringen av bærekraftsmålene, tidvis til FN. Den neste nasjonale, frivillige rapporteringen fra Norge vil skje i 2025, ifølge Utenriksdepartementet.
Statistisk Sentralbyrå (SSB) har utviklet indikatorsett og utgir årlig statistikk om status for bærekraftsmålene i Norge. Statistikken er basert på nasjonale indikatorer. SSB har til nå utviklet indikatorer for 129 av 169 delmål, ifølge FNs statusrapport.
Ett eksempel er bærekraftsmålet om å Utrydde fattigdom, hvor målingene viser at andelen barn i familier som lever med vedvarende lav inntekt er på 11 prosent (SSB 2023: Bærekraftsmål 1: Utrydde fattigdom). For mål 5 om Likestilling mellom kjønnene, hvor siste målinger fra SSB er fra 2022, viser at Norge har lav skåre når det gjelder å vedta lovgivning som fremmer kjønnslikestilling (SSB 2023: Bærekraftsmål 5: Likestilling mellom kjønnene).
Norge har også et høyt nivå på materielt forbruk og klimagassutslipp, noe som gir Norge lav score på ansvarlig forbruk og produksjon (bærekraftsmål 12) og stoppe klimaendringene (bærekraftsmål 13) (Norway’s Voluntary National Review 2021, s. 110).
Andre aktuelle internasjonale kilder for Norges status for bærekraftsmålene er FNs landrapporter, som viser årlige målinger om Norge i SDG Global Database. Både FN og OECD peker i sine landrapporter på at Norge har gap på flere av målene, også på områder hvor Norge vanligvis skårer høyt, som fattigdomsreduksjon og likestilling.
Ifølge OECD er forvaltningsrevisjon svært nyttig for å gi et rammeverk for og rapportering om resultater og effekter, også for bærekraftsrapportering.
Norge skårer svakere enn gjennomsnittet av OECD-land når det gjelder andelen kvinner i toppledelse i næringslivet. Også når det gjelder å vedta lovgivning som fremmer kjønnslikestilling skårer Norge lavere enn gjennomsnittet, ifølge OECDs årlige statistikk for temaer som dekkes av bærekraftsmålene. Ifølge OECD er forvaltningsrevisjon svært nyttig for å gi et rammeverk for og rapportering om resultater og effekter, også for bærekraftsrapportering. De metodiske rammene for forvaltningsrevisjon kan være måter å operasjonalisere rapporteringen om bærekraft på.[2]
Hvordan kan revisjonen bidra?
Revisjonen kan ha en unik rolle i å undersøke og rapportere på status for bærekraftsmålene. Hvorfor? Fordi revisjonen er nøytral og kan gjøre en objektiv analyse av status for bærekraftsmålene, uavhengig av partipolitikk og -skillelinjer.
I Norge har regjeringene forpliktet seg på å oppnå bærekraftsmålene, og Riksrevisjonen har en rolle i å revidere og rapportere på myndighetenes innsats og resultater. Riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Riksrevisjonens kollegium har valgt seks prioriterte strategiske områder, hvor klima og grønn omstilling og forvaltningens ressursbruk er to av dem. Riksrevisjoner er uavhengige av de nasjonale myndighetene, og kan derfor rapportere om gjennomføringen av bærekraftsmålene på en nøytral og objektiv måte.
Hvilken rolle kan så kommunerevisjonen spille? I kommuneloven - i selve formålet - er det kommet inn krav til rapportering på bærekraft. Det er positivt at NKRF ønsker å bidra til økt kvalitet i bærekraftrapporteringen fra kommunal og offentlig virksomhet, slik ledelsen gir uttrykk for (Lederartikkel i «kontroll & revisjon» nr. 1/2023).
Hvordan revidere samordning?
Store, komplekse samfunnsproblemer, som for eksempel barnefattigdom og klimaendringer, involverer mange aktører i offentlig og privat sektor. Det er helt nødvendig å se de ulike sektorenes innsats for å løse disse samfunnsproblemene i sammenheng. Både forskning og revisjoner av bærekraftsmålene viser at det kreves en «helhetlig, tverrsektoriell tilnærming» for å oppnå dem[3]. Hvordan vurderer vi om kommunene har en helhetlig, tverrsektoriell tilnærming til de store samfunnsproblemene, som barnefattigdom og klimaendringer?
Hvordan spiller de ulike sektorene sammen for å løse samfunnsproblemet barnefattigdom? Hvis vi ser på dette problemet, så må vi undersøke hvordan de mange lokale aktørene samordner seg når det gjelder tjenester for barn som lever i familier med vedvarende lav inntekt; bl.a. barnehager og skolene, helse- og sosialtjenestene, barnevernet og politietaten.
Hvordan går vi så videre for å kartlegge horisontal og vertikal samordning for å oppnå bærekraftsmålene? For å undersøke graden av samordning og samarbeid for å nå bærekraftsmålene, er disse spørsmålene/problemstillingene relevante[4]:
- De lokale, politiske målene (kommunale, fylkeskommunale): Hvordan henger disse sammen med de nasjonale målene?
- Horisontal, lokal sammenheng: Hvor koordinert er de lokale aktørene og interessentene?
- Vertikalt: Hvordan henger de lokale handlingene sammen med de nasjonale tiltakene?
For eksempel er det spørsmål om hvordan de lokale myndighetene har utformet planer og tiltak for å motvirke barnefattigdom og å tilpasse seg et klima i endring. - Hvordan gjør nasjonalt nivå det mulig for de lokale aktørene å koordinere seg imellom sektorene?
For eksempel kan vi undersøke hvordan det nasjonale, legale rammeverket legger til rette for koordinering, f.eks. 1) mellom skole/utdanning og helse, 2) mellom klima og infrastruktur-bygging, 3) mellom klima og transportsektor, og hvordan målkonflikter håndteres.
Utfordrende å revidere styring
Å revidere styring er utfordrende, mer generelt. Både nasjonalt og internasjonalt viser erfaringene at å vurdere kvaliteten av data om styring som gjelder bærekraftsmålene, er en utfordring i seg selv. Det er særlig utfordrende at måloppnåelse krever styring og samordning på tvers av sektorer, og at det er mange departementer og aktører involvert, både fra offentlig og privat sektor. Å revidere styringen av bærekraftsmålene, som krever en «helhetlig, tverrsektoriell tilnærming», krever stor grad av faglig skjønn i vurdering av data og dokumentasjon.
Både nasjonalt og internasjonalt viser erfaringene at å vurdere kvaliteten av data om styring som gjelder bærekraftsmålene, er en utfordring i seg selv.
En positiv side ved undersøkelsen i 2020 var at gjennomføringsrisikoen for revisjonen generelt sett var lav. Bakgrunnen for at risikoen ble vurdert som lav, er at Riksrevisjonen generelt har innsynsrett i forvaltningens dokumentasjon gjennom riksrevisjonsloven. Innsynsretten innebærer også innsyn i hvordan forvaltningen jobber med bærekraftsmålene. Tilgangen til data, dokumentasjon og respondenter for intervju var god.
Hvordan rapportere på bærekraftsmålene?
Vi erfarte gjennom undersøkelsen fra 2020 at rapportering på bærekraftsmålene krever omfattende søking etter relevante revisjonskriterier og bruk av faglig revisorskjønn, ut fra at verken nasjonale mål eller en nasjonal handlingsplan var vedtatt på dette tidspunktet.
Bærekraftsmålene (og delmålene) er svært vide, noe som kan gjøre nyttig rapportering om måloppnåelse vanskelig. Samtidig er kommuners virksomhet relativt lik. De ulike sektorene kan ofte knyttes direkte til flere av bærekraftsmålene (og delmålene), slik som enkelte kommuner har gjort, som f.eks. Asker kommune[1].
I dag er det et flere kilder til metodikk og grunnlag for å revidere bærekraftsmålene, både på nasjonalt og lokalt nivå. Det er nyttig veiledning å hente om lokal og nasjonal rapportering, både gjennom revisjonsmodellen ISAM, som er utviklet av INTOSAI Development Initiative (IDI)[4], og av FN[5].
Perspektiver
Funnene fra Riksrevisjonens undersøkelse om bærekraftsmålene i 2020 viste at rapporteringen fra departementene var tilfeldig, og ikke indikatorbasert. SSBs har gjort et arbeid med å tilrettelegge for rapportering på en helhetlig måte, basert på nasjonale indikatorer.
Det er behov for fortsatt oppfølging av gjennomføringen av den nasjonale handlingsplanen, for å belyse måloppnåelse.
Det er behov for fortsatt oppfølging av gjennomføringen av den nasjonale handlingsplanen, for å belyse måloppnåelse. Her kan både Riksrevisjonen og NKRF ha en rolle. Riksrevisjonen kan for eksempel undersøke status, effekter av virkemidler og måloppnåelsen på de nasjonale målene og delmålene. Kommunerevisjonen kan for eksempel bidra gjennom sin kjennskap til lokale tiltak og resultater av disse, å bekrefte informasjonen som brukes i rapporteringen, og bidra til bedre styringsinformasjon gjennom sine revisjoner.
______________________________
Noter:
[1] Agenda 2030 in Asker: Voluntary local review 2021 og KS Norway Voluntary Subnational Review 2021.
[2] Innlegg av Andrew Blazey, OECD på IFAC seminar om revisjon og rapportering på FNs Agenda 2030: Equipping the Public Sector for Sustainability Action | IFAC, Brussel 4. april 2023.
[3] For utdypende forskning om bærekraftsmålene, se Bærekraftig utvikling av E. Holden og K. Linnerud, Universitetsforlaget, 2021.
[4] Ifølge veilederen som INTOSAI Development Initiative (IDI) har utgitt om hvordan man kan revidere bærekraftsmålene (ISAM).
[5] FNs veiledning om lokal rapportering for bærekraftsmålene: Guidelines_Voluntary National Reporting_SDGs og Guidelines Voluntary Local Reporting_SDGs.
__________________________________________
Lenke til kontroll & revisjon nr. 6/2023: