Vi er heldige i Norge som har et velutviklet demokrati. Det betyr at vi har systemer som kan håndtere uenighet. At Norge både er en rettsstat og et demokrati, innebærer at det er et godt forankret grunnlag for å håndtere konflikter mellom lover og regler, også i lokalpolitiske prosesser og vedtak.
Hvordan bygge og holde på tillit?
Det må være en oppgave for fellesskapet å skille mellom rett og galt, samtidig som man må tåle andres meninger og ytringer. Å finne gode løsninger er viktigere enn å tenke på hat og hevn.
Et godt lokalpolitisk grunnlag er grunnleggende kunnskap om samfunn, kultur og forvaltning. En felles forståelse av helhet og verdigrunnlag i en kommune kan utvikles og styrkes gjennom etablering av etiske retningslinjer og trening og øvelser i etiske dilemmaer og utfordringer.
De etiske utfordringene befinner seg ofte i gråsonene mellom rettsstaten og demokratiet, og mellom jus og moral. De gjelder både for folkevalgte og administrasjon, selv om rollene er noe ulike.
De etiske utfordringene befinner seg ofte i gråsonene mellom rettsstaten og demokratiet, og mellom jus og moral.
Mens administrasjonen har en lojalitet til sin organisasjon, er de folkevalgte også ombud for sine velgere, og dermed for opplevelsen av fellesskap og rettferdighet. Også den rollen må fylles på en tillitvekkende måte.
Å bygge tillit handler ikke nødvendigvis om å finne fasitsvar, men om å gjøre vurderinger opp mot lover og regler, med respekt for dem og prosessene bak. Forvaltningspraksis kan utvikles og lover kan etter hvert endres, men det må være enighet om systemene og prosedyrene for dette.
Kommunelovens formålsparagraf om tillitsskapende forvaltning krever ikke bare respekt for lover og regler, men også at det utvikles et felles verdi- og normgrunnlag. Det handler om å håndtere spennet og spenningen mellom lov og politikk. Da trengs innsikt i tema som korrupsjon, varsling og habilitet, da trengs en kartlegging og drøftinger av risikoområdene, og da trengs en egenkontroll som er åpen og tillitsskapende. For eksempel kan man gjennom dilemmatrening lære av både egne og andres feil.
Åpenhet er avgjørende for tillit. Det er viktig å utvikle åpne arbeids- og samarbeidsformer, og det er urovekkende at noen mener åpenhet kan være til hinder for å finne gode løsninger. Det kan av og til være fristende å ty til bakrommet. Åpenhet i prosesser og vedtak må ikke bli en trussel for godt politisk arbeid. Tvert imot betyr åpenhet også trygghet, og dermed et solid fundament for lokaldemokratiet.
Et medborgerpanel avslørte nylig en synkende tillit til politikerne. Et økende antall i befolkningen tror at kommunens administrasjon og politikere er der for egen vinning. Denne holdningen kan best motvirkes ved mest mulig åpenhet i de politiske prosessene.
Hva er etikk?
Enkelt sagt er etikk vitenskapen om hvordan menneskene i et samfunn skal omgås hverandre. Det innebærer en felles forståelse om hva som er rett og galt, og at man er enige om normene for samhandling. Det er til nytte for alle enkeltaktører at fellesskapet fungerer, og at man i en organisasjon som en kommune, har kommet fram til en felles forståelse av framgangsmåten for dette. Derfor er utviklingen av etiske retningslinjer så viktig. Det er med på å styrke den demokratiske beredskap, hvor uenighet tåles og håndteres i åpenhet.
Derfor er utviklingen av etiske retningslinjer så viktig. Det er med på å styrke den demokratiske beredskap, hvor uenighet tåles og håndteres i åpenhet.
«Evne og kraft til å bære» (pdf) heter et debatthefte fra KS. Her refereres det til bærekrafttenkingen, som er sentral i all planlegging. Viktige utfordringer for bærekrafttenkingen finnes i arealpolitikken hvor hoveddilemmaet er vern vs. vekst, eller i arbeidsgiverpolitikken med kampen om de gode fagfolkene og deres arbeidsvilkår.
Det kan ligge mye politisk press og sprengstoff i utbyggingspolitikk, hvor utbyggerrollen ikke alltid er helt klar, og hvor ekspertene kan levere viktig bakgrunn – når de da ikke etter hvert blir ansatt hos utbygger. De mest iøynefallende habilitets- og lojalitetskonfliktene ligger for eksempel i det å kombinere utbyggerrollen med det å være folkevalgt i samme kommune.
Etikken kan noe forenklet plasseres på følgende måte:
- Politikk er hva du vil gjøre
- Jus er hva du kan gjøre
- Etikk er hva gjør du?
Med denne innfallsvinkelen er etikken i gråsonen mellom politikk og jus, eller mellom demokratiet og regelverket.
Saker som krever spesiell etisk oppmerksomhet er plan- og byggesaker, saker som har utfordringer for miljø og bærekraft, som for eksempel arealbruk i strandsonen, og saker med maktubalanse.
Fenomenet opsjonsavtaler, dvs. at grunneier og utbygger har gjort avtale (med eller uten penger) for framtidig utbygging der hvor dagens planer ikke åpner for det, og andre saker som utfordrer åpenhet og habilitet. Tillitsbaserte ordninger kan også være utsatt dersom respekten for regelverk er forvitret.
For å styrke den demokratiske beredskapen og motvirke tendenser til manglende respekt for lover og regler, er det nødvendig med en høy bevissthet om nettopp de etiske utfordringene. Utforming og utvikling av etiske retningslinjer, både for folkevalgte og ansatte, gode, trygge og åpne rutiner for varsling, prosedyrer for motvirkning og forebygging av korrupsjon og god trening i hvordan åpenhet kan praktiseres, er forslag til hvordan kommunesektoren kan følge opp.
Lokal forvaltning må være slik at det er samsvar mellom liv og lære.
Det må aldri lønne seg å ta tvilsomme snarveier eller gå bak ryggen på andre. Lokal forvaltning må være slik at det er samsvar mellom liv og lære. Dette krever kunnskap, bevisstgjøring, åpenhet og kontinuerlig trening.
Erfaringer fra kommunesektorens etikkutvalg
Hovedstyret i KS oppnevner hvert fjerde år kommunesektorens etikkutvalg. Utvalget ble første gang opprettet i 2006, som en direkte konsekvens av korrupsjonssaken i Nedre Romerike Vannverk. Da innså man at en korrupsjonsberedskap i kommunene selv var nødvendig.
Utvalget har en bred og variert sammensetning hvor medlemmene har erfaring både fra forvaltning, etikk og media. Også erfaring fra kontroll og tilsyn er viktig.
Kontrollutvalgene er viktige aktører i kommunesektorens etiske arbeid. Kontrollutvalgene er kommunestyrets redskap, og på en måte riksrevisjon og sivilombud i ett. De er portvakter inn til et område som ikke bør være stedet for politiske omkamper. Kontrollutvalgene bør ha gode arbeidsforhold og se og bli sett. De sitter ofte inne med viktig kompetanse og erfaringsbakgrunn, og har også en god veileder i departementets kontrollutvalgsbok. Kontrollutvalgene bør gå foran når det gjelder erfaringsutveksling og dialog, slik at alle aktører i organisasjonen kan se på kontrollarbeidet med respekt og tillit.
Kontrollutvalgene er kommunestyrets redskap, og på en måte riksrevisjon og sivilombud i ett.
Kommunesektorens etikkutvalg er rådgivende, og ikke i linjen for saksbehandling. Målet er å styrke etikk- og antikorrupsjonsarbeidet i kommunesektoren. Utvalget har en uavhengig og rådgivende rolle, og skal være synlige og tilgjengelige overfor kommuner, fylkeskommuner og kommunale virksomheter.
Erfaringer fra utvalgene gjennom disse årene styrker en arbeidsform hvor dialog med kommuner og fylkeskommuner er sentralt. Den beste måten å ha slik dialog på, er å reise rundt i landet, møte lokale folkevalgte og ansatte og på denne måten stimulere til etiske refleksjoner og høy bevissthet om forvaltningsetiske spørsmål.
Et av de beste hjelpemidlene som er utviklet for slike dialoger og møter, er dilemmasamlingen. Med bakgrunn i denne kan aktører med ulike roller drøfte de enkelte dilemmaene – og kanskje også bidra med dilemmaer eller vanskelige saker fra egen kommune eller fylkeskommune. Dilemmatrening er muskeltrening!
Dilemmatrening er muskeltrening!
I hele sin virksomhet har etikkutvalgene jevnlig utarbeidet veiledere og råd om etiske retningslinjer, registre og regelverk. Men har drøftet og utviklet råd om varsling, habilitet, lojalitet og åpenhet, og lagt grunnlaget for risikoanalyser og lokal beredskap. Det er utarbeidet en serie med rapporter og undersøkelser om tema som varsling og rutiner for å håndtere varsling, og om utsatte saker som arealsaker, plansaker og byggesaker. I tillegg har man et kontinuerlig samarbeid med Transparency International, ikke minst når det gjelder internasjonale oversikter over korrupsjon.
Alle rapporter og råd er tilgjengelige på KS sine nettsider under Etikkportalen.
Utfordringer for kommunene
Et velfungerende lokaldemokrati skal kunne håndtere uenighet, samtidig som man hele tiden tar sikte på å finne gode fellesskapsløsninger. I disse tider, hvor lover og regler hele tiden utfordres, hvor folk i demokratiske land ikke lenger respekterer makta, er det viktigere enn noensinne å styrke den lokalpolitiske beredskap.
Åpenhet bør innebære at folk i kommuner og fylkeskommuner vet hva som skjer, og hvordan og hvorfor det skjer. Det bør være regler for gaver, roller, habilitet og særinteresser.
Etiske retningslinjer er nødvendig der hvor man er i gråsonene mellom regelverk og politikk, og man må klare balansen mellom moralisering og etiske refleksjon. Da er trening og øvelser viktige virkemidler. Etikken må på dagsorden! Minst en gang i året bør et kommunestyre sette av tid til etisk trening.
Minst en gang i året bør et kommunestyre sette av tid til etisk trening.
Ytringsfriheten står sterkt her i landet, ikke minst forankret i Grunnloven. Derfor må varsling ikke føre til tilsidesetting og knebling av meninger. Det må være lov å si fra, og det må være gode og objektive systemer for å ta seg av enhver varsling.
Kommunene er også arbeidsgivere og eiere. Derfor bør det være klare og kjente rutiner for spørsmål som knytter seg til arbeidstakerforhold og eierskap. Det må være et etisk rammeverk, eller etiske retningslinjer, som setter standarder for hva som forventes av folkevalgte og ansatte, også når det kommer til interessekonflikter og rollekombinasjoner.
Media har en viktig rolle, ikke minst er de der når det oppstår konflikter og uklare ansvarsforhold. Media må derfor ikke undervurderes, men aksepteres i den uavhengige rollen de har. Media kan være en god medspiller både for å avdekke uheldige forhold og for å la alle komme til orde.
Norge er ikke fri for korrupsjon eller uetisk atferd i lokalforvaltningen, men vi ligger bedre an enn de fleste andre land. La oss derfor styrke kunnskapen og bevisstheten om hvordan vi bygger og forsterker en demokratisk beredskap!
Lenke til kontroll & revisjon nr. 5/2024: