Hva tenker du når du hører ordet «menneskerettigheter»? For mange vil tankene kanskje gå til land langt utenfor Norges grenser, med autoritære styresett, offentlig maktmisbruk og omfattende undertrykkelse av minoriteter. Men menneskerettighetene er i høyeste grad også relevante her hjemme i Norge – også på kommunalt nivå.
Etter Grunnloven § 92, har kommunene et selvstendig ansvar for å respektere og sikre menneskerettighetene i alt sitt arbeid. Følges ikke dette ansvaret, kan det få rettslige konsekvenser for kommunen. I 2022 konstaterte Høyesterett at kommuner kan saksøkes og holdes erstatningsansvarlig for brudd på Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK).
Etter Grunnloven § 92, har kommunene et selvstendig ansvar for å respektere og sikre menneskerettighetene i alt sitt arbeid.
Flere slike saker er nå på gang i domstolene. Før sommeren avsa Høyesterett for første gang en rettskraftig dom som konstaterte at en kommune har krenket menneskerettighetene, denne gangen i en barnevernssak.
En stor del av ansvaret
At menneskerettighetene legger rettslige rammer for kommunenes arbeid på administrativt og politisk nivå, er med andre ord avklart. Selv om det er staten som har det overordnede ansvaret for å sikre menneskerettighetene gjennom utarbeidelsen av lover og regler, er det ofte kommunene som skal håndheve rettighetene i praksis. Dette materialiserer seg på flere måter:
For det første har kommunene en rekke hjemler for å gjøre inngrep i enkeltmenneskers rettigheter. Dette så vi blant annet under pandemien, hvor mange kommuner gjorde betydelige begrensninger i mange ulike rettigheter for å beskytte liv og helse.
Særlig innebar mange av begrensningene inngrep i befolkningens privatliv, som er beskyttet av menneskerettighetene. Alle slike inngrep må oppfylle menneskerettslige krav, for eksempel til at det er forholdsmessighet mellom middel og mål.
For det andre har kommunenes tjenesteyting betydning for realiseringen av mange rettigheter. Kommunene har en rekke positive forpliktelser til å sikre menneskerettighetene, for eksempel til å forhindre vold og overgrep mellom privatpersoner, lytte til barn i alle saker som angår dem og gi eldre tilstrekkelige helse- og omsorgstjenester.
For det tredje er kommunene arbeidsgiver for store deler av den norske befolkningen. Det innebærer blant annet forpliktelser til å ivareta de ansattes personvern, ytringsfrihet og rett til vern mot diskriminering.
Kommunen må ikke bare oppfylle disse pliktene. Det er også viktig at innbyggerne har trygghet for at kommunen har systemer som ivaretar menneskerettighetene, og at disse systemene er synlige for dem. Man sier gjerne at en rettsstat forutsetter at «justice must not only be done, but must also be seen to be done».
Åpenhet er avgjørende for tillit, særlig i saker som handler om grunnleggende rettigheter. Her spiller kontrollutvalgene en viktig rolle.
Åpenhet er avgjørende for tillit, særlig i saker som handler om grunnleggende rettigheter. Her spiller kontrollutvalgene en viktig rolle.
Flere menneskerettslige utfordringer
Hvor godt er så dette ansvaret ivaretatt ute i kommunene? Det korte svaret er kanskje det mest åpenbare: Det varierer. I enkelte kommuner arbeides det målrettet med å sette menneskerettighetene høyere på agendaen. Blant annet er det over flere år gjort et godt arbeid i flere kommuner for å øke kompetansen om FNs barnekonvensjon og FNs konvensjon om funksjonshemmedes rettigheter. Noen byer har også erklært seg som menneskerettighetsby og ytringsfrihetsby, noe som kan bidra til å øke den lokale bevisstheten om menneskerettighetene.
Samtidig ser vi at innsatsen ofte er fragmentert og at det systematiske arbeidet uteblir. I mange tilfeller mangler det også en forståelse for at menneskerettighetene ikke først og fremst er politiske målsetninger, men helt konkrete rettslige forpliktelser som kommunene må oppfylle. Menneskerettighetene og FNs bærekraftsmål er ikke det samme.
Det fins også flere eksempler på kommuner som ikke ivaretar menneskerettighetene godt nok:
Flere saker fra Sivilombudet viser tilfeller av kommuner som har gått for langt i å begrense de ansattes ytringsfrihet under henvisning til lojalitetsplikten. Det er alvorlig. Etter EMK artikkel 10 og Grunnloven § 100 skal det mye til for at kommunen som arbeidsgiver kan gripe inn i de ansattes ytringsfrihet, også når de er kritiske til kommunens arbeid. Ytringsrommet skal være stort. Det er det ikke alltid i praksis.
Ytringsrommet skal være stort. Det er det ikke alltid i praksis.
Før sommeren avdekket Dagens Næringsliv at mange statlige virksomheter har inngått «taushetsavtaler» med ansatte som har fratrådt etter konflikter. Også det kan være i strid med ytringsfriheten, og vil sannsynligvis også forekomme i mange kommuner.
Et annet eksempel er innenfor barnevern. De senere årene har Norge blitt dømt i en rekke saker i Den europeiske menneskerettsdomstolen, fordi barnevernet ikke har vært gode nok på å opprettholde målet om mulig gjenforening ved omsorgsovertakelser. Sakene viser at avgjørelser som tas i førstelinjen i kommunen kan bidra til at man ender opp med å bryte menneskerettighetene.
Også praktiseringen av regelverket knyttet til tvungen helsehjelp i eldreomsorgen viser tegn til menneskerettslige utfordringer. Et landsomfattende tilsyn i regi av Helsetilsynet fra i fjor avdekket flere lovbrudd, og konkluderte med at regelverket ikke er godt nok innarbeidet i de undersøkte kommunale helse- og omsorgstjenestene. Dette kan utfordre retten til privatliv etter EMK artikkel 8.
Rettigheter krever kontroll
Selv om menneskerettighetene stort sett har gode kår i Norge, vet vi altså at rettighetsbrudd forekommer ute i kommunene. Ikke nødvendigvis på grunn av vond vilje, men også faktorer som manglende kunnskap, tidspress, mangel på ressurser og dårlig informasjonsflyt. Det er ofte stor forskjell mellom å ha rett på papiret og å få rett i praksis. For at rettigheter skal ha noen betydning, må de derfor kontrolleres.
Hvilken betydning kan kontrollutvalgenes arbeid ha for kommunenes gjennomføring av menneskerettighetene? La oss peke på tre gevinster av menneskerettslig kontrollarbeid:
- Forebygging: Det kan avdekke områder hvor det kan være risiko for brudd på menneskerettighetene i kommunen, og forebygge mot at de materialiserer seg.
- Rettssikkerhet: Det kan ivareta rettssikkerheten til grupper som i mindre grad er i stand til å hevde egne rettigheter i møte med kommunen, som barn, pleietrengende eldre og personer med utviklingshemming.
- Kunnskap: Det kan gi viktig informasjon om status på ulike rettighetsområder til kommunens folkevalgte, og på den måten bidra til at kommunen får en mer systematisk tilnærming til menneskerettighetene.
Kontrollutvalgene spiller en avgjørende rolle i å ivareta det norske demokratiet og tillitssamfunnet. Både ved å passe på at de folkevalgtes vedtak faktisk følges opp, avdekke kritikkverdige forhold, og bidra til økt åpenhet om myndighetenes avgjørelser.
En forutsetning for at vi kan ha tillit til myndighetene er at det føres demokratisk kontroll av at lover og regler følges og at det er systemer på plass for å forhindre offentlig maktmisbruk. Som NKRF selv uttrykker det: Kontrollutvalgene skal være på vakt for fellesskapets verdier.
Kontrollutvalgene har potensiale til å være menneskerettighetenes vaktbikkje i kommunene.
Menneskerettighetene bør være kjernen av disse verdiene. Noen av hovedfunksjonene til menneskerettighetene er nettopp å ivareta rettsstaten, bidra til sunn maktfordeling og sikre et velfungerende demokrati med like rettigheter for hele befolkningen. Kontrollutvalgene har potensiale til å være menneskerettighetenes vaktbikkje i kommunene.
Slik kan menneskerettighetene kontrolleres lokalt
Det fins ingen fasit på hvordan menneskerettslig kontrollarbeid i kommunesektoren skal gjennomføres. Hvilke menneskerettslige områder som er mest relevante for kontrollutvalget å gå inn i, vil også avhenge av hva som er de største utfordringene i kommunen.
Et sentralt verktøy er imidlertid kontrollutvalgets plan for hvilke områder det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon på i løpet av valgperioden. Menneskerettslige problemstillinger bør inngå både i risiko- og vesentlighetsvurderingen som utarbeides i forbindelse med planen og i utvelgelsen av kontrollområder. Barnevern, skole, helse og omsorg, plan og bygg, ytringsfrihet og krisesentertilbudet er noen eksempler på områder det kan være aktuelt å vurdere om kommunens ivaretakelse av menneskerettighetene bør kontrolleres.
Menneskerettighetene bør også trekkes inn i selve kontrollarbeidet. I mange tilfeller vil det være relevant å inkludere menneskerettslige bestemmelser som del av revisjonskriteriene som skal kontrolleres. For eksempel: Hvis det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon av akuttplassering i barnevernstjenesten, bør barns rett til å bli hørt etter barnekonvensjonen artikkel 12 og barnevernsloven § 1-4 inngå i revisjonskriteriene.
Flere steder i landet gjøres det allerede godt menneskerettslig kontrollarbeid innenfor ulike områder. Et eksempel er Vestfold og Telemark revisjon IKS’ forvaltningsrevisjon av offentlige anskaffelser i Larvik kommune i 2023 (pdf). Revisjonen tok blant annet utgangspunkt i at anskaffelsesloven § 5-1 forplikter alle kommuner til å ha rutiner for å fremme grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er risiko for menneskerettighetsbrudd. Revisjonsrapporten påpekte at slike rutiner manglet i kommunen. Revisjonen er et godt eksempel på hvordan menneskerettighetene kan trekkes inn i kontrollarbeidet.
Revisjonen er et godt eksempel på hvordan menneskerettighetene kan trekkes inn i kontrollarbeidet.
Vi i Norges institusjon for menneskerettigheter ønsker å bidra der vi kan. Derfor har vi blant annet utarbeidet et nettbasert grunnkurs i menneskerettigheter for ansatte og folkevalgte i kommuner, som blant annet retter seg mot alle som driver kontroll og revisjon i kommunesektoren. Kurset kan være et sted å starte om man vil sette menneskerettighetene høyere på agendaen i kontrollarbeidet.
Forbedre hjulet
Det er ingenting ved dette som er enkelt. Kommunene har en rekke lovpålagte oppgaver som skal kontrolleres, innenfor alt fra barnevern, eldreomsorg, offentlige anskaffelser og plan- og byggesaker. Kontroll- og revisjonsarbeid i kommunesektoren er et omfattende og krevende felt, hvor det i mangel på ressurser må gjøres harde prioriteringer.
Å trekke menneskerettighetene inn i kontrollarbeidet handler imidlertid ikke om å finne opp hjulet på nytt. Selv om man kanskje ikke tenker over det, handler store deler av kontrollutvalgets arbeid i realiteten allerede om menneskerettslige problemstillinger. Menneskerettighetene bør ikke tenkes på som et helt nytt «område» som må kontrolleres, men rettslige normer som trekkes inn i det sektorspesifikke kontrollarbeidet.
På mange måter er kommunene menneskerettighetenes førstelinje i Norge. Uten lokal innsats, klarer vi ikke å gjennomføre våre folkerettslige forpliktelser. Men av og til gjør kommunene feil. Da er effektivt kontroll- og revisjonsarbeid avgjørende for å passe på at vi kommer i mål. I ytterste konsekvens handler det om ivaretakelse av tilliten i det norske samfunnet.
_______________
Artikkelen bygger på et innlegg forfatterne holdt på Kontrollutvalgskonferansen 2024 1. februar, samt NIMs nettkurs om menneskerettigheter for ansatte og folkevalgte i kommuner.
_______________
Vidar Strømme har lang erfaring som advokat i Advokatfirmaet Schjødt og hadde før det bl.a. erfaring som statsadvokatfullmektig og advokat hos Regjeringsadvokaten. Som fagdirektør i NIM har Strømme bl.a. det overordnede ansvaret for NIMs arbeid med ytringsfrihet.
Eivind Digranes har en bachelorgrad i sosiologi fra NTNU, og en tverrfaglig mastergrad i menneskerettigheter fra Universitetet i Oslo. Eivind har tidligere arbeidet med funksjonshemmedes menneskerettigheter, i organisasjonen Unge funksjonshemmede. Han har også arbeidet med kommunikasjon i Oslo kommune.
Lenke til kontroll & revisjon nr. 5/2024: