Kulturrevisjon eller Kulturrevolusjon – Revisjon av ytringskultur i Oslo kommune

Temaet hadde vært oppe i kontrollutvalget tidligere, og vi hadde allerede diskutert det litt internt, uten å finne åpenbare angrepsvinkler. «Åh, dere får det nok til, bare dere prøver», fikk vi til svar.

Gjengivelsen av dialogen er neppe nevneverdig presis, jeg var ikke der engang, men innholdsmessig er det omtrent sånn det var. Vi var usikre på hvordan vi skulle angripe et slikt tema, men kontrollutvalget var tydelig på at de ønsket en forvaltningsrevisjon av temaet.

Innretning

Etter litt fundering kom vi fram til at følgende to problemstillinger ville være både gjennomførbart og forhåpentligvis interessante:

• Arbeider Oslo kommune og kommunale virksomheter systematisk med å legge til rette for god ytringskultur?

• Opplever ansatte i Oslo kommune at det er god ytringskultur på arbeidsplassen?

Den første problemstillingen ble gjennomført som en ordinær forvaltningsrevisjon. Når det sagt, var ikke ytringskultur et helt ordinært tema for oss, og vi var spente på hvor undersøkelsen ville føre oss.

Den andre problemstillingen ble utformet ut fra det vi oppfattet var ett av kontrollutvalgets ønsker med undersøkelsen. Signalene var at alle kommunens ansatte skulle få anledning til å si fra om sin opplevelse av egen ytringsfrihet. De ansattes opplevelse av ytringsfrihet og ytringskultur på egen arbeidsplass var imidlertid ikke noe vi kunne gi en vurdering av, slik at denne problemstillingen ble gjennomført som en deskriptiv undersøkelse.

Revisjonskriterier

Ytringsfriheten er hjemlet i grunnlovens § 100, og det er av stor betydning for allmennheten at ansatte kan uttrykke seg om kritiske forhold om egen arbeidsplass, og bruke sin kompetanse til å delta i samfunnsdebatten.

Undersøkelsen hadde tre revisjonskriterier:

• Byrådsavdeling for finans bør sørge for at det er tilstrekkelige føringer som legger grunnlag for en god ytringskultur.

• Virksomhetene skal legge til rette for en god ytringskultur.

• Eventuelle inngrep i ytringsfriheten til kommunens ansatte som ikke følger av formell lov, skal være vurdert av virksomheten.

I Oslo er det Byrådsavdeling for finans som er delegert det overordnede arbeidsgiveransvaret, noe som er bakgrunnen for at byrådsavdelingen nevnes eksplisitt i første revisjonskriterium.

Revisjonskriteriene var få og overordnede, noe som ikke var tilfeldig. Det var uklart hva som ville møte oss, og det kunne være flere ulike måter å legge til rette for en god ytringskultur.

Vi hadde imidlertid også utarbeidet kontrollpunkter som operasjonaliserte kriteriene. Kontrollpunktene inkluderte blant annet:

• Hvilke føringer har virksomheten gitt for å legge til rette for en god ytringskultur?

• Er føringene egnet til å legge til rette for en god ytringskultur?

• Hvordan jobber ledelsen i det daglige med å bidra til en god ytringskultur (utover ev. skriftlige føringer)?

• Hvordan kommuniseres de skriftlige føringene?

• Hvordan opplever de ansatte sin ytringskultur?

Kildene vi benyttet for å utlede kriteriene var relativt vanlige og inkluderte:

• Grunnloven
• Arbeidsmiljøloven
• Føringer i kommunen som Instruks for virksomhetsstyring
• Lojalitetsplikten

Ett tema som møtte oss i utledningen av revisjonskriteriene var lojalitetsplikten, og hvordan arbeidstakers lojalitetsplikt står opp mot Grunnlovens rett til å ytre seg. I den forbindelse så vi blant annet til saker fra Sivilombudet. 

Ett tema som møtte oss i utledningen av revisjonskriteriene var lojalitetsplikten, og hvordan arbeidstakers lojalitetsplikt står opp mot Grunnlovens rett til å ytre seg.

På bakgrunn av det la vi til grunn at dette måtte vurderes i hvert enkelt tilfelle, men at det trolig vil være stor takhøyde for ansatte i Oslo kommune å ytre seg offentlig. Denne tolkningen opplevde vi at Byrådsavdelingen for finans var enige i, og skapte i så måte lite uenighet.

Metode

Vi benyttet i hovedsak tre metoder:

• Dokumentgjennomgang
• Intervjuer
• Spørreundersøkelse

Dokumentgjennomgang

Vi startet med å innhente det mest åpenbare av dokumenter på området. Det vil si, vi visste jo egentlig ikke hva dette «åpenbare» var. En viss ide hadde vi, vi visste eksempelvis at kommunen sentralt hadde en Vær Åpen plakat og et rundskriv om ansattes ytringsfrihet, men hva de underliggende virksomhetene hadde av rutiner og retningslinjer eller annet som kunne si noe om hvordan virksomheten ønsket at ytringskulturen skulle være, visste vi ikke.

Det viste seg at begge virksomhetene vi undersøkte hadde retningslinjer på området, men mengden dokumentasjon i undersøkelsen var svært overkommelig. Dokumentgjennomgangen ble gjennomført på helt ordinær måte, så jeg går ikke inn på det her.

Spørreundersøkelse

For å svare på problemstillingen om de ansatte i Oslo kommune opplever at det er god ytringskultur på arbeidsplassen, bestemte vi oss for å sende ut en spørreundersøkelse til alle ansatte i Oslo kommune.

God kvalitet på spørreundersøkelser er på generelt grunnlag viktig, og blir ikke noe mindre viktig når den skal sendes ut til om lag 60 000 respondenter. Heldigvis for oss hadde noen allerede interessert seg for temaet.

Særlig FAFO hadde gjennomført spørreundersøkelser på området, og de sendte velvillig over spørreundersøkelser de hadde benyttet, og ga oss nyttige råd på veien. I tillegg hadde KS og Deloitte gjort et arbeid vi kunne hente inspirasjon fra. Vi hadde også kontakt med Trondheim kommunerevisjon som delte nyttige erfaringer fra en spørreundersøkelse på annet område, men som de hadde sendt ut til alle ansatte i Trondheim kommune.

Når det kom til utforming av spørsmålene var det et poeng at de skulle være forståelige for alle i kommunen, fra byråkrater med kontorjobb til helsefagarbeidere i hjemmetjenesten. Det var naturlig nok ikke lett, og om vi lyktes er ikke godt å si.

Mange av spørsmålene var hentet direkte eller sterkt inspirert fra FAFO, slik at mange av spørsmålene var testet ut tidligere. Vi fikk også hjelp fra Kommunerevisjonen i Trondheim, kontaktpersonene i de reviderte virksomhetene og det sentrale hovedverneombudet i Oslo til å være pilot på undersøkelsen. Alle kom med nyttige innspill som gjorde spørreundersøkelsen bedre, og til slutt var den nervepirrende dagen kommet da vi skulle sende spørreundersøkelsen til rundt 60 000 personer. I opplistingen nedenfor kan du finne eksempler på påstander og spørsmål som vi hadde i spørreundersøkelsen.

Eksempler på påstander/spørsmål i spørreundersøkelsen:

• Jeg tør ikke si det jeg mener fordi jeg er redd for hva som kan skje (fryktkultur).
• Jeg opplever at jeg som ansatt i Oslo kommune kan si det jeg vil, så lenge det ikke er taushetsbelagt?
• Har du i løpet av de siste par årene hatt et ønske om å uttale deg offentlig mens du har vært ansatt i Oslo kommune, men ikke gjort det på grunn av disse begrensningene fra jobben?
• Kjenner du til om arbeidsplassen din har skriftlige eller muntlige retningslinjer for hva du kan uttale deg om offentlig som privatperson?

For å få informasjon om hvordan ytringskulturen var i de ulike virksomhetene i kommunen og ikke bare kommunen totalt sett, valgte vi å sende ut en Questback-undersøkelse per virksomhet, totalt i overkant av 50 stykker.

Neste skritt var å få inn flest mulig svar. En uke før undersøkelsen ble sendt ut hadde vi sendt e-post til alle virksomhetslederne med informasjon om undersøkelsen. Vedlagt var også et informasjonsskriv som vi ba om at ble tilgjengeliggjort i virksomheten.

Et par dager etter at undersøkelsen var sendt ut, sendte vi en e-post til alle virksomhetslederne og HR-ansvarlig i virksomheter med høy andel ikke-kontorarbeidere med informasjon om undersøkelsen. Vedlagt e-posten var et informasjonsskriv om undersøkelsen der vi hadde lagt inn en QR-kode generert i Questback.

Vi ba virksomheten henge opp informasjonsskrivet på egnede steder, for eksempel i felles pauseareal. På den måten kunne de ansatte bruke egen telefon til å skanne QR-koden for å svare på undersøkelsen.

Videre sendte vi ut to påminnelser til de som ikke hadde besvart. Vi sendte også ut en e-post til alle virksomhetslederne etter en uke, der vi orienterte om svarprosenten i virksomheten så langt.

Det var 21,7 prosent som fullførte undersøkelsen. Så er spørsmålet om dette var en bra, ok eller dårlig svarprosent? Det som er sikkert var at vi håpet på minst 30 prosent, og vi var derfor litt skuffet.

Det var 21,7 prosent som fullførte undersøkelsen.

Det var stor variasjon mellom virksomhetene der virksomheten med lavest svarprosent hadde 8,2 prosent, mens de som var flinkest til å svare var Vann- og avløpsetaten med svarprosent på pene 85,5. Ikke overraskende var det virksomheter med mye kontorarbeid som gjennomgående hadde høyest svarprosent.

Intervjuer

Vi gjennomførte totalt 13 intervjuer med ledere, tillitsvalgte og verneombud. Lederne ble intervjuet for å få informasjon om hvordan de arbeidet for å legge til rette for god ytringskultur. De tillitsvalgte og verneombudene ble intervjuet for å få informasjon om de ansatte opplevde at det var god ytringskultur på arbeidsplassen.

På dette tidspunktet hadde vi begynt å få inn resultater fra spørreundersøkelsen og hadde gjennomført dokumentgjennomgangen, slik at vi hadde en oppfatning om status på området før intervjuene.

Ytringskultur og ansattes ytringsfrihet er trolig et tema som mange ansatte og ledere ikke tenker på daglig. Vi opplevde, trolig som en følge av dette, at intervjuene fikk et større preg av samtaler der intervjuobjektet reflekterte underveis. Både om ytringskulturen i egen virksomhet og hva som kunne være årsakene til at svarene i spørreundersøkelsen var som de var.

Hva fant vi?

I rapportens hovedbudskap trakk vi fram at Byrådsavdeling for finans hadde utarbeidet overordnede føringer på områder som dekket og operasjonaliserte byrådets føringer på en tilfredsstillende måte.

De to undersøkte virksomhetene hadde imidlertid ikke jobbet tilstrekkelig systematisk for å legge til rette for en god ytringskultur. Det var vårt inntrykk at virksomhetslederne i all hovedsak hadde som utgangspunkt at virksomhetene skulle ha en åpen organisasjon og kultur. Vi stilte imidlertid spørsmål ved om dette i tilstrekkelig grad hadde blitt kommunisert ut i organisasjonen, siden et betydelig antall ansatte mente jobben la begrensninger for hva de kunne ytre seg om.

Videre hadde begge virksomheter prosedyrer eller retningslinjer som framsto som innskrenkende for ansattes ytringsfrihet, uten at dette var begrunnet. Det kan medføre at problemområder ikke blir kjent, verken for offentligheten eller for bydelen.

Hvis du vil lese mer om resultatene fra undersøkelsen ligger Rapport 12/2024 Ytringskultur i Oslo kommune tilgjengelig på Oslo kommunes hjemmesider.

Revisjon eller revolusjon?

Tittelen på artikkelen fikk jeg tildelt fra NKRF i forbindelse med at jeg holdt presentasjon av undersøkelsen på NKRFs fagkonferanse 2024 i Kristiansand. En artig tittel og som skapte litt refleksjon, hvert fall hos undertegnede.

Selv synes jeg det sitter langt inne å kalle undersøkelsen en revolusjon, men det er et par argumenter for at den har potensial til å skape større endring enn andre forvaltningsrevisjoner.

Jeg tror dette kan ha vært en undersøkelse som i større grad skaper refleksjon ute i virksomhetene underveis i undersøkelsen, siden dette trolig er noe verken ledere eller ansatte tenker over i det daglige. Det at vi sendte spørreundersøkelsen til alle kommunens ansatte kan potensielt ha bidratt til å skape samtaler og diskusjoner ute i virksomhetene om hva de ansatte kan ytre seg om og ikke.

Jeg tror dette kan ha vært en undersøkelse som i større grad skaper refleksjon ute i virksomhetene underveis i undersøkelsen, siden dette trolig er noe verken ledere eller ansatte tenker over i det daglige.

Ytringskultur er et tema som alle virksomheter bør ha et forhold til. Jeg tror det er flere virksomheter i Oslo kommune som ville fått omtrent likelydende konklusjoner som de vi valgte ut. Det betyr i så fall at det er flere virksomheter i Oslo kommune som kan lære av rapporten og forbedre egen praksis.

I den forbindelse kjenner vi til at sentralt hovedverneombud i Oslo har sendt undersøkelsen til alle hovedverneombudene i virksomhetene i Oslo kommune. Han viste i oversendelsen til at undersøkelsen hadde interessante funn, tanker og meninger rundt ytringer, og anbefalte verneombudene å foreslå en egen sak i møte i arbeidsmiljøutvalget om hvordan ytringskulturen i egen virksomhet er.

Uavhengig av om det var revisjon eller revolusjon var det en morsom undersøkelse å jobbe med, og dersom du ønsker å høre mer om våre erfaringer er det bare hyggelig om du tar kontakt! (terje.gronli@krv.oslo.kommune.no)

_______________

Lenke til kontroll & revisjon nr. 6/2024: