Revisjon av bærekraftsarbeid i kommunene

Ikke vanskelig å si seg enig. Men hva innebærer det egentlig? Hvordan kan revisorer bidra til at kommunene utvikler seg i bærekraftig retning? Hva er særegent med «bærekraft» som ansvarsområde i kommunene, og område for revisjon? Hvilke forutsetninger må på plass for at revisor skal ha en rolle? Hva kan forventningene til kommunene være? Og hvordan kan vi tilnærme oss?

FNs bærekraftsmål

En vanlig brukt definisjon av «bærekraft» er at det innebærer en utvikling som imøtekommer dagens behov, uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov.[1] Norge har forpliktet seg til FNs bærekraftsmål, som er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene. Det er i alt 17 bærekraftsmål, som reflekterer tre dimensjoner i bærekraftig utvikling: klima og miljø, økonomi og sosiale forhold.

Bærekraftig utvikling er et globalt mål. Men det er på lokale nivåer (i vid forstand) vi finner handlingene, løsningene og mange av virkemidlene som skal bidra til å realisere målene.[2] I Stortingsmelding nr. 40 (2020-2021) (kap. 4.1) pekes det på at ifølge FN kan to tredjedeler av delmålene kun nås gjennom lokal innsats.

I Stortingsmelding nr. 40 (2020-2021) pekes det på at ifølge FN kan to tredjedeler av delmålene kun nås gjennom lokal innsats.

Med andre ord må også norske kommuner bidra hvis bærekraftsmålene skal nås. Kommunene er viktige bidragsytere til realisering av flere mål som ivaretar den sosiale bærekraftsdimensjonen, f.eks. mål om god helse og livskvalitet, og god utdanning. Når det gjelder reduksjon i klimagassutslipp, og kanskje særlig og mest akutt når det gjelder bevaring av natur, er kommunenes innsats avgjørende.

Bærekraft og kommunal revisjon

På NKRF sitt årsmøte 2021 ble det vedtatt å innarbeide revisjon av miljø- og bærekraftsrapportering som del av god kommunal revisjonsskikk. Nå er det slik at kommunene, eller kommunal virksomhet, ennå ikke er pålagt plikter etter nytt regelverk om bærekraftsrapportering. Det betyr at regnskapsrevisor i kommunene ennå ikke har fått som oppgave å bekrefte bærekraftsrapportering.

Hvis, eller når, det skjer vil revisjon av bærekraft bli en fast og løpende oppgave for regnskapsrevisjon i kommunene. For forvaltningsrevisjon i kommunene er dette annerledes. Forvaltningsrevisjon av bærekraft må, som på andre områder, prioriteres og bestilles.

Torjus fra Agder kommunerevisjon hadde i sin artikkel fra 2020 gjort et søk i NKRF sitt forvaltningsrevisjonsregister på ordene «bærekraft», «bærekraftsmål» og «FNs bærekraftsmål». Søket pr. 7.7.2020 viste:

• 338 treff på «bærekraft»

• 2 treff på «bærekraftsmål»

• 1 treff på «FNs bærekraftsmål»

Et tilsvarende søk i september 2024 viser at det av i alt 4897 rapporter er:

• 567 treff på «bærekraft»

• 41 treff på «bærekraftsmål»

• 35 treff på «FNs bærekraftsmål»

Vi skal ikke legge for mye i dette. Et generelt inntrykk er at «bærekraft» finnes igjen i forvaltningsrevisjoner på enkelte tjenesteområder og sektorer. Det er i mindre grad gjort forvaltningsrevisjoner av kommunens helhetlige arbeid med flere mål, eller målene samlet.[3]

Er det risiko og vesentlighet?

Det er noen forutsetninger for at bærekraft og bærekraftsmål skal bli gjenstand for forvaltningsrevisjon, eventuelt områder som er særlig viktige i et bærekraftsperspektiv, som klima og miljø. En forutsetning for bestillinger er at området blir vurdert å ha høy «risiko og vesentlighet».

Flere revisjonsenheter har ansvaret for å utarbeide risiko- og vesentlighetsvurdering (ROV). Ansvaret for ROV gir oss en mulighet til å sette bærekraft på dagsorden, følge dette opp i kontrollutvalgenes arbeid med planer for forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll, og derfra videre inn i bestillingsdialoger.

Bærekraft kan gjøres til et hovedområde og gjennomgående perspektiv i ROV. Også mer avgrensede risikoområder kan knyttes til bærekraftsmål, i tillegg til klima og miljø kan det bl.a. være tiltak mot sosial ulikhet, boligsosialt arbeid og utenforskap barn og unge. For kommunens selskaper kan det være miljøtiltak, f.eks. i avfallssektoren, eller arbeidsmarkedsbedrifter mht. sosiale bærekraftsmål.

Bærekraft kan gjøres til et hovedområde og gjennomgående perspektiv i ROV.

Men det skal likevel bestilles. Også kontrollutvalgene må vurdere risiko og vesentlighet som høy. Det kan være vanskelig, i konkurranse med andre tjenesteområder der risiko og vesentlig også er høy. Bærekraft «leveres» ikke først og fremst, eller bare, til lokalsamfunnet og innbyggerne. Det skal også leveres bærekraft til oppfyllelse av nasjonale forpliktelser og til en bedre og mer rettferdig verden.

Bærekraft har ikke direkte betydning for innbyggerne, på samme måte som lovfestede rettigheter til tjenester. Bærekraftsmål knyttet til økonomi og sosiale forhold har betydning også lokalt og for egne innbyggere. Mål knyttet til klima og miljø krever en «tilleggsmotivasjon», som utfordrer både kommunenes og kontrollutvalgenes perspektiv på kommunens samfunnsansvar.

Konsekvenser av klimaendringer er lokale og angår kommunen og innbyggerne direkte. Tilpasning til klimaendringer er viktig som del av kommunens ansvar for beredskap og innbyggernes sikkerhet. De store utslippskildene derimot kan oppleves som «langt unna», de er nasjonale og globale. Det er også lokale utslippskilder kommunene i varierende grad har kontroll over og kan påvirke. Utslippskutt lokalt har også liten effekt alene. Og det er ingen direkte årsak-virkning mellom kutt i egne utslipp og behov for tilpasning til klimaendringer.

På bærekraftsområdet, og kanskje særlig når det gjelder klima og miljø, er det ikke bare risiko knyttet til at kommunene ikke når egne målsettinger. Manglende ivaretakelse av samfunnsansvar påvirker kommunenes omdømme, og kan bidra til å svekke allmennheten og innbyggernes tillit til kommunen.

Det er også risiko for at kommunene ikke i tilstrekkelig grad bidrar til nasjonale forpliktelser.

Det er også risiko for at kommunene ikke i tilstrekkelig grad bidrar til nasjonale forpliktelser. Kanskje det vil bli tydeligere hvilke av kommunene som er foregangskommuner og særlig bidrar på viktige bærekraftsmål, og hvilke som ikke gjør det?

Hva kan legges til grunn?

En annen forutsetning for forvaltningsrevisjoner på bærekraftsområdet er at det er stilt krav og forventninger til kommunene – at de er pålagt et ansvar. Dette viktig for å kunne etablere revisjonskriterier. Det er flere kilder til kriterier. Et spørsmål kan likevel være hvor tydelig kommunens ansvar er definert og hvilke konkrete krav som egentlig kan stilles til kommunenes bærekraftsarbeid. Dette får betydning for våre muligheter til å vurdere, anbefale og ansvarliggjøre kommunen.

At norske kommuner skal være «bærekraftige» er forutsatt i kommuneloven § 1-1, noe som ifølge forarbeidene innebærer bærekraft «i vid forstand».[4] I St. meld. 40 (2020-2021) (kap. 1.4)pekes det på at regionale og lokale myndigheter har et særlig ansvar i oppfølgingen av 2030-agendaen for FNs bærekraftsmål.

Bærekraftig kommuner legges også til grunn i årlige forventningsbrev fra Statsforvaltere. I Statsforvalteren i Oslo og Viken sitt forventningsbrev til kommunene for 2023 pekes det på at kommunene er nøkkelaktører i arbeidet for å oppnå bærekraftsmålene, og at kommunene bør legge målene til grunn i sitt arbeid med tjeneste- og samfunnsutvikling.

Det er særlig som planmyndighet at kommunene er tillagt ansvar for en bærekraftig utvikling. Ansvaret er slått fast i plan- og bygningsloven § 1-1. I Nasjonale forventninger til kommunal planlegging 2023-2027 er regjeringens forventning at kommunene legger bærekraftsmålene til grunn for samfunns- og arealplanleggingen.

Plan- og bygningsloven § 3-1 g krever at kommunene i planleggingen etter loven skal ta klimahensyn, redusere utslipp og tilpasse seg til endringer. I Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) (kap. 3.1.1) pekes det på at norske kommuner kan bidra betydelig til å redusere Norges utslipp av klimagasser, og at det er et stort potensial for at kommunene selv tar initiativ både til å redusere utslipp i egen drift, og til å stimulere andre aktører til å redusere sin utslipp.

Det er i tillegg fastsatt statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet, og klima og energi.[5] Retningslinjene for klima og energi krever at kommunenes planverk bl.a. skal omfatte ambisiøse mål for utslippsreduksjoner, beskrivelser av tiltak for reduksjon av utslipp og et handlingsprogram med tydelig ansvarsfordeling for oppfølging.

I tillegg til krav, forventninger og føringer fra nasjonalt hold, kan kommunene ta på seg ansvar, fatte egne vedtak og utnytte eget handlingsrom.

I tillegg til krav, forventninger og føringer fra nasjonalt hold, kan kommunene ta på seg ansvar, fatte egne vedtak og utnytte eget handlingsrom. Dette kan f.eks. skje ved at kommunestyrer vedtar temaplaner, handlingsplaner og strategier på områder med betydning for bærekraft. Mange kommuner har vedtatt egne planer for klima og naturmangfold. Det kan også være vedtatt planer som kan knyttes til sosial bærekraft, f.eks. når det gjelder helsetjenester, rusomsorg, flyktninger og oppvekstsvilkår.

Kunnskap om utvikling og virkemidler

En forutsetning for et godt og målrettet bærekraftsarbeid i kommunene, som også kan bidra til å utvide og konkretisere kriteriegrunnlaget i en forvaltningsrevisjon, er kunnskap om bærekraftig utvikling og hva som kan være aktuelle tiltak og virkemidler.

Her er det mye å hente fra både nasjonale myndigheter og ulike fagmiljøer. Miljødirektoratet er en god ressurs når det gjelder klima, miljø og natur. Direktoratet har bl.a. oversikter over status for klimagassutslipp lokalt og beskrivelser av aktuelle tiltak for reduksjon av utslipp innenfor alle kommunens tjenesteområder. Direktoratet administrerer også tilskuddsordninger for å ivareta naturmangfold i kommunenes planlegging.

For bærekraftsarbeidet i kommunene mer generelt er KS en ressurs. KS har gjort bærekraftsmålene til et eget fagområde. KS sine aktiviteter på området omfatter bl.a. kurs, nettverk og arenaer for erfaringsutveksling, beskrivelser av gode eksempler, verktøy for å måle bærekraftig utvikling, og en rekke anbefalinger til kommunene om hvordan det kan arbeides med FNs bærekraftsmål.

Anbefalte tiltak og beskrivelser av god praksis fra KS og andre kan legges til grunn som revisjonskriterier i forvaltningsrevisjoner på bærekraftsområdet, slik f.eks. KS sine anbefalinger om eierskap ofte legges til grunn som kriterier i eierskapskontroller.

Anbefalte tiltak og beskrivelser av god praksis fra KS og andre kan legges til grunn som revisjonskriterier i forvaltningsrevisjoner på bærekraftsområdet, ...

Til kunnskapsgrunnlaget hører også god kvalitet på data om resultater av kommunenes bærekraftsarbeid. Dette er viktig ikke bare for kommunene selv, men også for at vi som revisorer skal kunne beskrive og vurdere måloppnåelse og utvikling.

Hvordan undersøke?

Det er mange ulike måter en forvaltningsrevisjon av bærekraft kan innrettes på. Den kan ta for seg helheten i kommunens arbeid med FNs bærekraftsmål, eller enkelte av bærekraftsmålene. Den kan være systemorientert, og undersøke om det er lagt til rette for et godt bærekraftsarbeid. Eller den kan

være resultatorientert og undersøke om arbeidet bærer frukter i form av resultater og god utvikling.

Et godt utgangspunkt er kommunenes planverk. Arbeidet med ROV i kommunene på Romerike viser at FNs bærekraftsmål gjennomgående er lagt til grunn i kommunenes planverk. Aktuelle bærekraftsmål kan være knyttet til kommunens hovedmål og satsingsområder, som igjen kan være brutt ned i delmål og knyttet til tjenesteområder.

Hvordan bærekraftsmålene er innlemmet i planverket, kan variere. Noen kommuner har lagt opp til et planverk der alle 17 bærekraftsmål er med, mens andre kommuner har prioritert et utvalg bærekraftsmål som oppfattes som særlig relevante.[6]

Jeg vil tro at de fleste kommuner etter hvert har med FNs bærekraftsmål i sine planer, strategier o.l. Spørsmålet er om det betyr noe. Følges dette opp? I så fall hvordan? Hvorfor er noen av bærekraftsmålene prioritert foran andre? I hvilken grad er bærekraftsmål i overordnet planverk forankret i kommunens tjenesteområder og sektorer? Er målene konkretisert og mulig å jobbe etter? I hvilken grad utnyttes relevant kunnskap om bærekraftig utvikling, anbefalte tiltak, og indikatorer for å vurdere måloppnåelse? Hvordan håndteres konflikter mellom ulike bærekraftsdimensjoner og -mål?

Et tradisjonelt forvaltningsrevisjonsperspektiv er å forvente god internkontroll og virksomhetsstyring. Dette er velkjent tematikk, men vil være grunnleggende og viktig også når det gjelder kommunenes arbeid med bærekraftsmålene. Det handler om å fastsette mål, prioritere, planlegge og budsjettere ressurser. Det handler også om tydelig oppgave- og ansvarsfordeling, rapportering på resultater og ressursbruk, samt risikovurderinger og håndtering av avvik knyttet til oppfølgingen av mål.

Samtidig er det viktig å huske på at kommunene jobber med bærekraft hele tiden, og at vi reviderer bærekraft i større omfang enn det som framkommer av NKRF sitt forvaltningsrevisjonsregister. Det er mye «bærekraft» i sektorlovgivningen på flere tjenesteområder i en kommune, f.eks. når det gjelder helse- og omsorgstjenester, folkehelse, oppvekst og opplæring, boligsosialt arbeid, sosialhjelp m.m. Det innebærer at vi kan legge FNs bærekraftsmål til grunn i undersøkelser vi vanligvis gjør. NKRF sitt forvaltningsrevisjonsregister viser nettopp at bærekraftsmål kan være lagt til grunn av revisor, som et overordnet revisjonskriterium sammen med formålsbestemmelser i relevant sektorlovgivning.

Det innebærer at vi kan legge FNs bærekraftsmål til grunn i undersøkelser vi vanligvis gjør.

Så må vi også huske på at kommuner kan ha ulike utgangspunkter og forutsetninger for å innfri på bærekraft, og befinne seg på ulike «modenhetsnivåer» når det gjelder bærekraftsarbeid. Vi skal som revisorer selvsagt ha forventninger, men de må også være rimelige og realistiske gitt den lokale konteksten.

«Samarbeid for å nå målene»

Både for arbeidet med bærekraftsmålene samlet, eller for arbeid med enkeltmål, er det noen grunnleggende utfordringer for både stat og kommune. Gjennomførte forvaltningsrevisjoner på bærekraftsområdet peker på behovet for styrket koordinering og samhandling på tvers. Nedenfor er noen eksempler.

I Riksrevisjonens undersøkelse av styring og rapportering på den nasjonale oppfølgingen av FNs bærekraftsmål (2020) (pdf) konkluderes det bl.a. med at:

• Den nasjonale oppfølgingen av bærekraftsmålene ikke har vært godt nok koordinert.
• Norge mangler en helhetlig plan for gjennomføringen av 2030-agendaen med bærekraftsmålene.
• Rapporteringen ikke gir god nok informasjon til Stortinget om status og framdrift for den nasjonale oppfølgingen av bærekraftsmålene.

I Riksrevisjonens undersøkelse av styring og samordning for å nå vedtatte klimamål (2024) (pdf) er noen av konklusjonene at:

• Det gjenstår mye arbeid med å utvikle virkemidler for å nå klimamålene.
• Klimamålene er lite konkretiserte og forpliktende formulert i de enkelte departementenes styring.
• Et system for bedre styring og samordning er etablert, men at den reelle samordningen likevel er for svak.
• Rapporteringen ikke gir tilstrekkelig informasjon om framdriften og om hvordan Norge skal nå klimamålene.

Romerike revisjon har gjennomført en forvaltningsrevisjon av klimaarbeidet til Lørenskog kommune (2023), den første vi har gjort på klima- og miljøområdet i noen av våre kommuner. Undersøkelsen viste at:

• Det er i liten grad definert et overordnet ansvar for oppfølging av kommunens klimamål.
• Det har i stor grad vært opp til den enkelte sektor i kommunen å foreslå og gjennomføre klimatiltak.
• Det er ikke rapportert samlet på utvikling og status mht. måloppnåelse.
• Det er ikke gjennomført systematiske risikovurderinger knyttet til måloppnåelse.
• Det må settes i verk flere og langt mer målrettede tiltak mot store utslippskilder hvis kommunen skal nå sine klimamål.

Tilsvarende funn er gjort i forvaltningsrevisjoner av klimaarbeidet i andre kommuner.[7]

Eksemplene viser at FNs bærekraftsmål nr. 17 «Samarbeid for å nå målene» er avgjørende, herunder ansvar for helhet. Kristin Amundsen fra Riksrevisjonen peker i en artikkel i kontroll & revisjon på at en stor utfordring for realisering av den norske handlingsplanen for bærekraftsmålene, er å sikre samordning og politisk koordinering på tvers av myndigheter og sektorer. Hun peker også på at sektorprinsippet står sterkt i norsk forvaltning.

Eksemplene viser at FNs bærekraftsmål nr. 17 «Samarbeid for å nå målene» er avgjørende, herunder ansvar for helhet.

Tendensen til silotenkning, og mangel på helhet, er den samme i kommunal forvaltning. Bærekraftsarbeid generelt, og ikke minst innstas for klima og miljø, er utpreget tverrsektorielt og spenner over hele kommunens organisasjon, funksjoner og tjenesteområder. Arbeidet omfatter i tillegg både kommunen som virksomhet og som lokalsamfunn.

Revisjon av bærekraftsarbeid blir slik også en test på hvor gode kommunene er til å jobbe målrettet på tvers.

Tverrsektorielle utfordringer krever god overordnet styring, koordinering og oppfølging, et tydelig definert overordnet ansvar, ordninger for samordning på tvers og forpliktende tiltak på sektorer. Revisjon av bærekraftsarbeid blir slik også en test på hvor gode kommunene er til å jobbe målrettet på tvers. God og effektiv samhandling har relevans også for en rekke andre områder i kommunene, som f.eks. helhetlige og koordinerte helsetjenester og forebyggende arbeid for barn og unge.

Revisjon på vegne av en utålmodig stat?

Som nevnt er kommunenes innsats på bærekraftsområdet, og kanskje særlig på klima og miljø, avgjørende for at Norge skal kunne innfri sine forpliktelser. En risiko hvis kommunene ikke leverer, kan også være svekket lokalt selvstyre.

Som forvaltningsrevisorer er vi en del av kommunenes «egenkontroll» og skal, sammen med en god og velfungerende internkontroll, bidra til å bygge opp under det lokale selvstyret.

Det har en stor verdi at tiltak for bærekraft og miljø har en forankring lokalt. Det er lokalt de beste løsningene ofte finnes, lokal forankring gir eierskap til løsninger og muligheter for utprøving og testing. Og ikke minst gir den lokale forankringen aksept, forståelse og legitimitet.[8] Som revisorer kan vi bidra til at kommunene tar ansvar og til å synliggjøre god innsats, og slik også bidra til å styrke tilliten til at kommunene og kommunesektoren bidrar til noe utover egne innbyggere og kommunegrenser.

Samtidig er det en økende oppmerksomhet knyttet bl.a. til den omfattende nedbyggingen av natur som skjer i kommunene, og det kan stilles spørsmål ved om plan- og bygningsloven i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til natur i kommunenes arealplanlegging.

Klimakommisjonen etterlyser et tydeligere ansvar og klarere rammer for kommunene både når det gjelder bidrag til lavutslippssamfunnet og bevaring av natur, herunder en mer aktiv oppfølging og tilrettelegging fra statens side.

Forslag til nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet, og klima og energi, har vært ute på høring. Ifølge en kommentar i Kommunal Rapport handler forslag til nye retningslinjer om hvem som skal bestemme mest i areal-, klima- og transportpolitikken: kommune eller stat?[9] Det er ifølge kommentaren «åpenbart at det kommunale selvstyret vil bli utfordret i møte med det som kalles klima- og naturkrisen».

Hva kan dette bety for oss som forvaltningsrevisorer i kommunene? Hvis det kommer tydeligere krav og føringer fra nasjonalt hold på klima- og miljøområdet, kan vi selvsagt revidere like fullt. Vi reviderer allerede mye med utgangspunkt i «Stortingets vedtak og forutsetninger».

På områder som helse og omsorg, og oppvekst og opplæring, er det lovverk, nasjonale forskrifter og føringer som for en stor del legges til grunn som revisjonskriterier. En tydeligere stat mht. bærekraft, klima og miljø, vil ikke gjøre oss «arbeidsledige» (så lenge ansvar og oppgaver ikke tas fra kommunene).

Vi kan legge flere, og kanskje mer konkrete, forventninger til grunn i våre undersøkelser. Og vi vil som nå levere til kontrollutvalg og kommunestyrer, og bidra til å ansvarliggjøre kommunens administrasjon. Også på den måten vil vi kunne bidra til at kommunene tar sin del av ansvaret for en bærekraftig utvikling. Og i det store bærekraftsperspektivet er vi er like mye «på vakt for fellesskapets verdier».

____________________________

Noter:

[1] Vår felles framtid. Verdenskommisjonen for miljø og utvikling, 1987. Sitert etter NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk, s. 9.

[2] Erling Holden og Kristin Linnerud 2023: Bærekraftig utvikling. En idé om rettferdighet, kap. 9.

[3] Agder kommunerevisjon er i gang med en bredt anlagt undersøkelse av bærekraftsarbeidet i Agder fylkeskommune.

[4] Prop. 46 L (2017-2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), s. 354

[5] Statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet 2008, Statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning 2018. Forslag til nye retningslinjer har vært ute på høring.

[6] Dette tilsvarer skillet mellom «perfekt lokal bærekraft» (der alle 17 bærekraftsmål er inkludert) og «realistisk lokal bærekraft» (der det er gjort et utvalg av bærekraftsmål basert bl.a. på relevans og mulighet), jfr. Holden og Linnerud 2023, s. 143ff.

[7] F.eks. Viken kommunerevisjon: Bærekraftig utvikling i et klima og miljøperspektiv. Nesodden kommune 2021, Deloitte: Klima- og miljøtiltak. Forvaltningsrevisjon Bergen kommune 2022, Deloitte: Organisering av arbeid med klima og klimatilpasning. Forvaltningsrevisjon Asker kommune 2023, Vestfold og Telemark revisjon: Klimaarbeid i Skien kommune 2024.

[8] Erling Holden og Kristin Linnerud 2023: Bærekraftig utvikling. En idé om rettferdighet, kap. 9.

[9] Agnar Kaarbø: Retningslinjer med politisk sprengkraft. Kommunal Rapport nr. 21/2024.

__________________________________

Lenke til kontroll & revisjon nr. 6/2024: